II OSK 3087/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 205/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że za trafne uznaje konstatacje organu w kwestii uwarunkowań prawnych sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie negował i nie kwestionował ustaleń organów, że sprawozdanie roczne o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów za 2014 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Zdaniem Sądu I instancji art. 200 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: u.o.), ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wobec treści przepisu przejściowego – art. 125 ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. 2015 r. poz. 1688 ze zm., dalej: ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym). Obowiązek wymierzenia kary pieniężnej potwierdza treść art. 237 ust. 1 pkt 6 u.o. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, pominął odniesienie się do kwestii zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, naprawienie tego uchybienia przez organ odwoławczy nastąpiło w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę strony. Według Sądu I instancji, organ odwoławczy słusznie wywiódł, że złożenie sprawozdania siedem miesięcy po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie organu odwoławczego w zakresie nie odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Według Sądu I instancji, w sprawie nie występuje przesłanka nieważności postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi nie wskazał ani nie uzasadnił przesłanki nieważnościowej. W skardze kasacyjnej M. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" M. J., ul. [...],[...] (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca) przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia prawa skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że organ w odpowiedzi na skargę może konwalidować popełnione w toku postępowania administracyjnego błędy, podczas gdy odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego w skardze błędu organu skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego; 3) art. 189c k.p.a. przez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne badanie, która z ustaw – obowiązująca w dniu naruszenia, czy obowiązująca w dniu wymierzenia kary – jest względniejsza dla strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że winna zostać zastosowana inna ustawa; 4) art. 189f k.p.a. przez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest w ogóle dopuszczalne odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej; 5) art. 189a § 1 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji publicznej nie mogą odstępować od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w ustawie materialnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ tak sformułowane uzasadnienie może wyłączać możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GIOŚ w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] WIOŚ. Zgodnie z art. 203 pkt 1, p.p.s.a., wniesiono o zwrot od organu poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że strona zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu nieważności decyzji GIOŚ, tj. że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego zarówno GIOŚ, jak i WIOŚ rozpatrywały sprawę w oparciu o nieobowiązujący stan prawny. Wobec nieodniesienia się do tak poważnego zarzutu strona uznaje, że Sąd I instancji legalizuje wydawanie decyzji na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że zgodnie z przepisem art. 18 ustawy zmieniającej ustawa ta weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Od 1 czerwca 2017 r. stosuje się znowelizowane przepisy k.p.a., w tym Dział IVa – Administracyjne kary pieniężne. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że art. 16 ustawy zmieniającej nakazuje stosować przepisy k.p.a. sprzed nowelizacji wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem z 13 czerwca 2017 r., w którym WIOŚ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Organ w uzasadnieniu swej decyzji wprost zanegował konieczność orzekania na podstawie znowelizowanych przepisów, czym naruszył zasadę praworządności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, jak i organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, gdyż pogwałciły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i to w sposób oczywisty, "rzucający się w oczy". Dodatkowo naruszenie to wywołało bezpośrednio skutki ekonomiczne w sferze praw skarżącego, gdyż została mu wymierzona administracyjna kara pieniężna. Skarżący kasacyjnie podnosi, że instytucja odpowiedzi na skargę nie może służyć do zamieszczania w niej elementów uzupełniających zaskarżoną decyzję przez zamieszczenie ocen i rozważań, które winny znaleźć się w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, rozważania Sądu I instancji na temat ustawy względniejszej dla strony są poczynione przedwcześnie. Skarżący kasacyjnie nie neguje istnienia przepisu przejściowego regulującego kwestię wymierzenia kary administracyjnej w przypadku niezłożenia sprawozdania, jednakże podnosi, że istnienie przepisu przejściowego nie zwalnia organu od oceny, która ustawa – obowiązująca w dniu naruszenia, czy obowiązująca w dniu wymierzenia kary – jest względniejsza dla strony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalne jest, a nawet konieczne, badanie, która z ustaw jest względniejsza dla strony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, poczynione przez Sąd I instancji wywody dotyczące możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej były przedwczesne. Skarżący kasacyjnie podnosi, że naruszenie prawa w postaci nieprzekazania w terminie stosownego sprawozdania nie ma charakteru nieusuwalnego. Obowiązek ciążący na skarżącym został bowiem zrealizowany, jednak nieterminowo. Nieterminowe wykonanie obowiązku nie może być utożsamiane z dalszym naruszeniem prawa. Do zaprzestania naruszenia prawa doszło w momencie złożenia sprawozdania. Za zaprzestanie naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie należy więc uznać wypełnienie spoczywającego na skarżącym obowiązku złożenia wymaganego prawem sprawozdania. Według skarżącego kasacyjnie, jeżeli w ustawie materialnej nie ma szczególnego uregulowania co do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, to należy stosować przepisy z Działu IVa k.p.a. Brak uregulowania w ustawie pozakodeksowej nie jest jednoznaczny – jak zdaje się twierdzić Sąd I instancji – z niemożliwością zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wewnętrzne sprzeczne, a wywody tegoż Sądu są nielogiczne. GIOŚ w piśmie procesowym, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz GIOŚ kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art.174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt 6 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne, a wywody są nielogiczne. Nie można też podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w ocenie Sądu I instancji w sprawie należało stosować przepisy k.p.a. sprzed nowelizacji. Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia stwierdził bowiem, że "(...) przepis z istoty art. 189f pkt 1 kpa nie mógł mieć zastosowania i przesądzać w omawianej sprawie". Sąd I instancji na str. 7-8 uzasadnienia wyjaśnił przyczyny z powodów, których w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że "(...) decyzja Organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia prawa skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji". Skarżący kasacyjnie uważa, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ orzekające w sprawie organy nie stosowały znowelizowanych przepisów k.p.a. w tym działu IVa dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, ponieważ w niniejszej sprawie nie miały one zastosowania. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, że treść zawarta w odpowiedzi na skargę miała znaczenie dla oceny przez Sąd I instancji legalności wydanej przez GIOŚ decyzji z [...] grudnia 2017 r., znak: [...]. Odpowiedź na skargę, podobnie jak argumenty w niej przedstawione mają charakter jedynie pomocniczy, a stanowisko przedstawione przez GIOŚ w odpowiedzi na skargę stanowi dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie jej treści. Nie oznacza to, że powinien całkowicie pominąć stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie stwierdził również, że możliwe jest uzupełnienie uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 3, 4 i 5 skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189a k.p.a. To, że od 1 czerwca 2017 r. stosuje się znowelizowane przepisy k.p.a., w tym Dział IVa, wprowadzone ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935) dotyczące m.in. administracyjnych kar pieniężnych nie oznacza, że znowelizowane w tym zakresie przepisy k.p.a. miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się bowiem w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2. Przepisy Działu IVa nie obowiązują w zakresie regulacji w przepisach odrębnych podstawowych elementów przesądzających o przedmiocie naruszenia obowiązków lub zakazów, których konsekwencją jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Dział IVa nie reguluje trybu postępowania w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, lecz zawiera wyłącznie regulację materialnoprawną. Wskazać należy, że regulacja ta nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. A. Krawczyk, Art. 189(a). [w:]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [online]. Wolters Kluwer Polska). Treść art. 189a § 2 potwierdza, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania Działu IVa k.p.a. niezbędna jest bowiem wykładnia przepisów odrębnych regulujących nakładanie oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych. Sąd I instancji dokonał takiej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, jest ona prawidłowa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189f k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 7 uzasadnienia wyroku stwierdził, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, pominął odniesienie się do kwestii zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że złożenie sprawozdania siedem miesięcy po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku przedstawił szerszą argumentację dotyczącą tej kwestii. W trafnej ocenie Sądu I instancji, uchybienie organu odwoławczego w zakresie pominięcia odniesienia się do zarzuty naruszenia przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być utożsamiane z wystąpieniem przesłanki nieważności postępowania. Z treści art. 189f k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ wykonał ten obowiązek, mimo że nie powołał się na treść art. 189f k.p.a. GIOŚ, na str. 5 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wyjaśnił, że podnoszony przez stronę fakt obowiązywania innego stanu prawnego w dacie stwierdzenia naruszenia niż w czasie wydawania decyzji administracyjnej przez organ I instancji i brak rozpatrzenia poczynionego przez stronę naruszenia na podstawie bardziej korzystnego dla niej stanu prawnego, nie może stanowić podstawy do odstąpienia do kary wymierzonej zaskarżoną decyzją. Powody, dla których organ nie mógł odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zostały wyjaśnione szerzej przez organ także na str. 6 uzasadnienia ww. decyzji GIOŚ. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 189c k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej wskazać należy, że stosowanie art. 189c k.p.a. jest ograniczone do zmiany w przepisach prawa materialnego regulujących administracyjne kary pieniężne i nie obejmuje stosowania przepisów Działu IVa. W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, polegająca na zmianie stanu prawnego między chwilą naruszenia prawa, z powodu którego ma być nałożona kara, a datą wydania decyzji w sprawie tej kary. Kwestia ta została prawidłowo wyjaśniona przez Sąd I instancji na str. 2 uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.