II OSK 309/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 951/03 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od A. K. na rzecz skarżącej M. O.-R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 951/03, w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania czynności – uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., na podstawie art. 68 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) nakazał współwłaścicielom posesji przy ul. [...] w K. A.K., K.K., M. O.-R. i E. R., w celu wyeliminowania występującego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wyłączyć z użytkowania w trybie natychmiastowym budynek mieszkalny dwupiętrowy, murowany na posesji przy ul. [...] w K. oraz do czasu wykwaterowania lokatorów wykonać doraźne zabezpieczenia wynikające z oceny technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E. K. określone w tej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek ze względu na zły stan techniczny zagraża życiu i mieniu i winien być wyłączony z użytkowania na czas przeprowadzenia remontu kapitalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] oględzin, przy udziale rzeczoznawców budowlanych, powołując się na ich ocenę, nie można stwierdzić, iż występuje groźba bezpośredniego zawalenia budynku i jakkolwiek oceny techniczne, jak i oględziny wykazały, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga kapitalnego remontu, to jednak w chwili przeprowadzania oględzin nie występuje potrzeba wyłączenia budynku z użytkowania z uwagi na groźbę bezpośredniego zawalenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wydania stosownej decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do odpowiedniego stanu technicznego. Rozpoznając skargę A. K. na powyższą decyzję Sąd I instancji stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Sąd podniósł, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym w uzasadnieniu takiej decyzji należy określić co ma składać się na takie postępowanie, a nadto organ jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy dokonując własnych ustaleń faktycznych uznał, że nie zachodzi potrzeba wyłączenia od użytkowania przedmiotowego budynku i w takiej sytuacji miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, a skoro wydał decyzję kasacyjną to naruszył zasadę z art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. jakie okoliczności należy wyjaśnić, w jakim zakresie oraz jakimi środkami dowodowymi ani dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Sąd zwrócił też uwagę na to, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie sporządzone przez adw. W. C., w imieniu M. O.-R. i E. R., podczas gdy w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa, bądź też jego kopii. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, zachodzi wątpliwość czy odwołanie mogło wywołać skutki prawne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła, M. O.-R., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 67 § 5 w związku z art. 34, 49 § 1 oraz art. 109 p.p.s.a. przez niezawiadomienie pełnomocnika stron: M. O. i E. małż. R. – adw. W. C. o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przeprowadzenie jej w takiej sytuacji bez udziału pełnomocnika tych stron naruszyło ich prawa do obrony i możliwości zaprezentowania swojego, istotnego dla wyniku sprawy, stanowiska przed tym Sądem, powodując tym samym nieważność postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., – 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie naruszenia przepisów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ odwoławczy działał w dopuszczalnych przepisami ramach, tj. gdy nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie sprawy z uwagi na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, – art. 13 § 2 w zw. z § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) przez rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podczas gdy sprawa należała do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest dotknięte nieważnością. Uczestnicy postępowania M. O. i E. małż. R. udzielili adw. W. C. pełnomocnictwa do reprezentowania ich w sprawie przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi. Pełnomocnictwa takie złożone zostały w niniejszej sprawie, zaś strony nie miały wpływu na ich dołączenie do akt sprawy. W sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, że pełnomocnik stron był zawiadamiany o czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, doręczane mu były decyzje administracyjne wydawane w sprawie, w ocenie strony, Sąd winien wyjaśnić przyczyny braku pełnomocnictwa w aktach, a także ustalić jego zakres i ewentualnie w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać do uzupełnienia tego braku. Niezawiadomienie pełnomocnika stron o terminie rozprawy narusza art. 67 § 5 p.p.s.a., zaś prowadzenie w takich warunkach rozprawy i nieodroczenie jej celem prawidłowego zawiadomienia stron narusza art. 109 p.p.s.a. Sytuacja ta ostatecznie pozbawiła reprezentowanych przez pełnomocnika uczestników zagwarantowanego w art. 34 p.p.s.a. prawa do działania przez pełnomocnika, a zatem możności obrony swoich praw, co powoduje nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pełnomocnik stron podkreślił, że prawidłowo złożył pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważnościowe taksatywnie wylicza § 2 wskazanego art. 183 p.p.s.a. Pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi w sytuacji gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W sprawie przedmiotowej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zaistnienie tej właśnie przesłanki skutkującej nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Taki też zarzut podnosi w pierwszej kolejności złożona przez stronę, tj. M. O.-R. za pośrednictwem swego pełnomocnika skarga kasacyjna. M. O.-R. i jej mąż E. R. w postępowaniu administracyjnym ustanowili pełnomocnika adw. C. celem ich zastępowania, rozciągając pełnomocnictwo także na postępowanie sądowoadministracyjne. Pełnomocnik ten brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, składał pisma procesowe powołując się na udzielone mu przez stronę pełnomocnictwo. Do jego rąk były doręczone wszystkie decyzje wydawane w sprawie. Po nadesłaniu przez organ akt administracyjnych sprawy wraz ze złożoną skargą przez A. K. Sąd pierwszej instancji stwierdził brak pełnomocnictwa dla adw. C.. Kwestii tej Sąd nie wyjaśnił: nie zażądał nadesłania brakującego pełnomocnictwa do akt przez organ, nie zażądał oświadczenia od strony M. O.-R. czy korzysta nadal z pełnomocnika adw. C., który działał w postępowaniu administracyjnym, czy też zrezygnowała z jego udziału. Bez wyjaśnienia przyczyn braku pełnomocnictwa adw. C. w aktach i bez wezwania do uzupełnienia tego braku Sąd pierwszej instancji nie zawiadomił pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy i przeprowadził ją wydając wyrok. W tych warunkach nie może budzić wątpliwości ocena, że Sąd pozbawił stronę reprezentowaną przez pełnomocnika możliwości obrony jej praw. Naruszył swym działaniem przepisy art. 67 § 5, art. 34 i 109 p.p.s.a. – gwarantujące stronie prawo do korzystania z pełnomocnika, prawo do obrony jej interesów i zaprezentowania istotnego stanowiska przed Sądem. Okoliczności te wyczerpują przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z powodu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaistniała przyczyna nieważności postępowania zwalnia Sąd od badania innych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, iż do skargi kasacyjnej strona załączyła kserokopię pełnomocnictwa udzielonego przez stronę adw. C. do reprezentowania jej zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i postępowaniu sądowym. Z mocy art. 186 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.