II OSK 3131/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2976/19 w sprawie ze skargi H. T. T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek H. T. T. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2976/19, po rozpoznaniu skargi H. T. T. M. (dalej jako skarżąca) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019r. nr [...] przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. o nr [...] (pkt I); zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 22 listopada 2017 r. skarżąca złożyła wniosek do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, załączając kserokopię paszportu, pełnomocnictwo, informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, umowę ubezpieczenia oraz umowę najmu. Wojewoda ustalił, że w dniu złożenia wniosku skarżąca przebywała na terytorium RP na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu ważnej 30 dni w okresie od dnia 5 listopada 2017 r. do dnia 20 grudnia 2017 r., wydanej przez konsula Francji w Wietnamie. Skarżąca ubiegała się i uzyskała przedmiotową wizę w celu wizyty u rodziny i przyjaciół we Francji. Jako planowane daty wjazdu i wyjazdu wskazała dzień 5 listopada 2017 r. oraz dzień 20 grudnia 2017 r., a jako miejsce docelowe Francję. Skarżąca na podstawie tej wizy przekroczyła granicę strefy Schengen we Francji w dniu 16 listopada 2017 r. Następnie, zgodnie z jej deklaracją, wjechała na terytorium RP w dniu 20 listopada 2017 r. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca tym samym nie spełniła wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i niewykazanie, że okoliczności które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, a cel jej pobytu budzi wątpliwości. Skarżąca nie wyraziła zamiaru podjęcia pracy na terytorium RP, przy uzyskaniu wizy, a nie jest uprawniona do samodzielnej zmiany deklarowanego celu pobytu. Zatem na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. 2018 r., poz. 2094, ze zm.; dalej jako ustawa), organ I instancji odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca przekroczyła granicę strefy Schengen w dniu 16 listopada 2017 r., a zgodnie z podaną informacją we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, w dniu 20 listopada 2017 wjechała na terytorium Polski. Szef Urzędu zaznaczył, że wizyta obejmująca więcej niż jedno miejsce docelowe wymaga złożenia wniosku o wydanie wizy jednolitej w państwie, którego terytorium stanowi główne miejsce docelowe wizyty lub wizyt pod względem długości lub celu pobytu. Zdaniem organu skarżąca w chwili wjazdu na terytorium państw obszaru Schengen miała zamiar podjęcia pracy w Polsce, co stanowi o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z deklarowanym we wniosku. Organ podkreślił, że informacja starosty dołączona do akt sprawy została wydana na podstawie oferty złożonej w urzędzie pracy przez pracodawcę już w dniu 26 września 2017 r., a zatem przed przyjazdem skarżącej do Polski, a nawet przed wydaniem wizy stanowiącej podstawę jej wjazdu do Polski. Zdaniem organu takie postępowanie stanowi próbę obejścia prawa. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca musi spełnić wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, mają uzasadnić jej pobyt na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Szef Urzędu podkreślił, że w takim stanie faktycznym zobowiązany był do wydania decyzji odmownej, skoro okoliczność będąca podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W związku z niewykazaniem przez skarżącą celu uzasadniającego jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące organ odwoławczy odstąpił od dalszego badania, czy skarżąca spełnia wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy, gdyż ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dopełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., ponieważ nie przeprowadził czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W wyniku czego nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji poprzez zaniechanie dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżąca spełniła przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium RP. Skoncentrował się natomiast na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie tego zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności pobytu skarżącej na terytorium Polski. Zdaniem Sądu kwestia ta pozostawała poza zakresem właściwości organu I instancji, którą to okoliczność organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach, podzielając i w praktyce przyjmując za własne rozważania poczynione w decyzji organu I instancji, mimo że nie było podstaw prawnych do ich akceptacji. Sąd wskazał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w jej wyniku nieprawidłowo zastosowały ten przepis i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne jest rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej, a argumentacja organów obu instancji nie znajduje oparcia w ww. przepisie, jak również w innych przepisach ustawy o cudzoziemcach, regulujących problematykę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Nie można było, zdaniem Sądu, przyjąć, że posiadana przez skarżącą wiza wydana w celu odwiedzin, nie upoważniała do świadczenia przez nią pracy w Polsce, a tym samym, że skarżąca nie wykazała, aby dysponowała źródłem stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie jej koszów utrzymania. Nie budziło wątpliwości Sądu, że z przyjętej przez organy konstrukcji podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć można wyprowadzić wniosek, że odmowa udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia była konsekwencją niespełnienia przez nią wymogów określonych w przepisach związanych z deklarowanym przez nią celem pobytu (w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy chodzi o warunki wymienione w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jednak organ II instancji nie analizował i nie oceniał spełnienia wymogów pod kątem deklarowanego przez skarżącą we wniosku celu pobytu czasowego, tj. wykonywania pracy, uznając, że i tak istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy uznał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Oceny takiej dokonał po ustaleniu, że deklarowany przez nią cel wjazdu (cel turystyczny) na terytorium Polski i tym samym do strefy Schengen, który stanowił podstawę do uzyskania przez skarżącą wizy, był inny niż ujawniony przy wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a więc nie mogłaby legalnie świadczyć pracy w Polsce, a zatem nie dysponowałaby koniecznym i wystarczającym źródłem utrzymania. Okoliczności sprawy, świadczyły nadto - w ocenie organu II instancji - że skarżąca od początku miała zamiar realizowania innego celu pobytu w Polsce, niż deklarowany przy wjeździe i tym celem było podjęcie pracy. Bez dalszych pogłębionych ustaleń i rozważań Szef Urzędu zaakceptował argumentację, że posiadana przez skarżącą wiza wydana w celu odwiedzin, nie upoważniała jej do świadczenia pracy w Polsce, a wobec tego skarżąca nie dysponowała źródłem stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie jej koszów utrzymania. Taka argumentacja, w ocenie Sądu, nie była uprawniona. Sąd stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania wykładni zakładającej potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski, przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Nie upoważnia też organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Organy dokonując wykładni tego przepisu, odwołały się do treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wynikało wprost, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Tymczasem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że słusznie organ wywodził, że wydanie wizy, a więc pozwolenia na wjazd na terytorium RP obwarowane jest określonymi wymogami, w tym organom państwa musi być znany cel pobytu cudzoziemca, a konsekwencją podania nieprawdy może być odmowa wydania wizy, jej cofnięcie, a także zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Jednak, zdaniem Sądu, wskazane konsekwencje są wynikiem działań podejmowanych przez właściwe organy w toku odrębnych od postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postępowań administracyjnych. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie mogły przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje im upoważnienia. Podobnie, nie mogły też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Sąd wskazał, że negatywne zjawiska wynikające z liberalizacji przepisów migracyjnych, nie uprawniały organów administracji do podejmowania rozstrzygnięć, które - w ich ocenie - leżałyby wprawdzie w interesie Rzeczypospolitej Polskiej, lecz nie miałyby należytego oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Sądu organy nie wskazały też na żaden przepis ustawy o cudzoziemcach, który pozwalałby im w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na badanie innego celu, niż określony w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. celu pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o dane zezwolenie i uzasadniają pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Takiego przepisu ustawa ta nie zawiera, a odwołanie się do tego, że deklarowany przez nią cel wjazdu do strefy Schengen (wizyta u rodziny lub przyjaciół), który stanowił podstawę do uzyskania przez skarżącą wizy C, był inny niż ujawniony przy wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a więc nie mogłaby legalnie świadczyć pracy w Polsce, a zatem nie dysponowałaby koniecznym i wystarczającym źródłem utrzymania - nie mógł zostać zaaprobowany. Nie można bowiem było odmówić owego zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni w/w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne. 3. z ostrożności procesowej zarzucił także: naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że: - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Niezasadny jest zarzutu kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy, niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, treść art. 100 ust. 1 pkt 1 nie daje podstaw do takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia również deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski, przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu administracji do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o cudzoziemcach należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, jako normę określającą warunki wydania decyzji zobowiązującej do powrotu oraz art. 310 ustawy, wskazujący na organy właściwe w tych sprawach. Oceniając natomiast dopuszczalność zmiany celu pobytu cudzoziemca na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, należy dokonać interpretacji innych przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z treści art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych, z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy Schengen, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny, czy też załatwienia spraw służbowych. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z wizyty u rodziny lub przyjaciół na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (por: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20 dostępne w CBOSA). Należy również zauważyć, że wbrew stanowisku organu, zmiana celu pobytu nie oznaczała sama przez się celu pobytu nielegalnego, nieakceptowanego przez ustawodawcę (patrz: wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20). W efekcie podzielić można spostrzeżenie poczynione w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20 (LEX nr 3116688) oraz z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2828/19 (LEX nr 3114105), że przywołane przez organ argumenty nie korespondują ze wskazanymi przez niego podstawami prawnymi odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. To, że skarżąca podczas ubiegania się o wizę typu C najprawdopodobniej podała nieprawdziwe informacje, po pierwsze nie oznacza, iż jej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy również takie informacje zawierał i po drugie może być powodem cofnięcia wizy, nie zaś odmownego załatwienia wniosku. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, według którego, przyjęty sposób wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wzmacnia wprowadzenie ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie w dniu 27 kwietnia 2019 r. a zatem po wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie. Jest to o tyle istotne, że nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach należy wczytać się w uzasadnienie projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Podkreślono, że w 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko nadużycia obecnego wówczas stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072. W świetle powyższego nieuzasadnione są oba zarzuty sformułowane w podstawie materialnej kasacji, nawiązujące do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zarówno Szef Urzędu jak i Wojewoda Mazowiecki zaniechali obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż nie dokonali czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonali wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Organy nie ustaliły tych faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiot prowadzonego przez nie postępowania i granice sprawy administracyjnej wyznaczał wniosek skarżącej i zadeklarowany w nim cel pobytu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 492/20, LEX nr 3096420). Trafne jest zatem spostrzeżenie, że organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem pierwszej instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę było więc przedwczesne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec złożenia przez skarżącą odpowiedzi na skargę kasacyjną z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., oddalono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.