II OSK 315/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 801/06 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2007r., sygn. akt II SA/Kr 801/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2006r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2003 r. nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), a także art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 kpa - odmówił zawieszenia postępowania w sprawie obiektu wniesionego na działce [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2005 r. ustalił, że inwestorem obiektu wzniesionego w czerwcu 2005r. jest D. L. oraz, że właścicielem działki, na której go wzniesiono był S. L. - mąż inwestorki, zmarły 21 kwietnia 2004r. Ocenił, że bez znaczenia dla sprawy toczącej się przed PINB jest ustalenie następców prawnych zmarłego, gdyż inwestor został ustalony jednoznacznie a obiekt został wzniesiony po śmierci S. L. . Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła D. L. występując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego (art. 6, 7, 8, 11 k.p.a.) poprzez nie uznanie następców prawnych S. L. , będących właścicielami działki gruntowej nr [...] w K., za strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znajdującej się na tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2003r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wskazując jako podstawę art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 w/w ustawy Prawo budowlane i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie obiektu - blaszaka wzniesionego na działce nr [...] w K.. Organ wskazał, że równolegle do prowadzonego postępowania przed PINB toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu 21 kwietnia 2004r. S. L. , który zgodnie z oświadczeniem D. L. złożonym do protokołu oględzin z dnia 19 sierpnia 2005r. był właścicielem działki nr [...]. Na działce tej zlokalizowany jest obiekt, którego legalność jest przedmiotem sprawy. Zatem do czasu zakończenia postępowania spadkowego nie jest możliwe prawidłowe określenie stron postępowania, które zgodnie z art. 104 kpa winno zakończyć się decyzją. Organ podniósł przy tym, że wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, z pominięciem strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła H. K. wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła, że S. L. (właściciel nieruchomości), który od 2 lat nie żyje nie jest stroną postępowania, tym samym nie można uznać, iż wynik postępowania spadkowego po właścicielu nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu o rozbiórkę samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienie stwierdził wady i naruszenia prawa uzasadniające jej uchylenie, stąd też skarga została uwzględniona. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera treści wskazanej w art. 100 § 1 kpa - rozstrzygnięcia o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Od zastosowania tego przepisu organ zwalnia jedynie wykazanie przez stronę, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest jakiekolwiek dowodu, że toczy się postępowanie spadkowe po S. L. . Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W ocenie Sądu kwestia czy śmierć właściciela działki, na której po jego śmierci inwestor wzniósł obiekt budowlany, w sytuacji, gdy adresatem decyzji może być wyłącznie inwestor nie jest zagadnieniem wstępnym. W niniejszej sprawie chodzi o prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego, co nie jest uzależnione od wydania postanowienia spadkowego. Do identycznych wniosków prowadzi analiza przepisów art. 97 i 99 kpa. W myśl przepisu art. 97 § 1 kpa organ administracji publicznej nie zawiesza postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe. Stosownie zaś do przepisu art. 99 kpa, organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Logiczną konsekwencją treści tych przepisów jest przyjęcie poglądu, że dla prowadzenia postępowania wystarczające jest wskazanie następców prawnych zmarłych stron. Może tego dokonać każda ze stron postępowania, również sami następcy prawni mogą się zgłosić do prowadzonego postępowania, może też wskazać ich organ, jeśli są mu znani. Przepis art. 97 kpa nie wymaga, aby dalsze postępowanie było prowadzone z udziałem spadkobierców legitymujących się postanowieniami spadkowymi. Przy interpretacji tego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Skoro zatem nawet śmierć strony w toku postępowania administracyjnego, w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a., nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku, to nie do przyjęcia jest teza, że śmierć właściciela działki przed wszczęciem postępowania administracyjnego będzie rodzić taki obowiązek. Zdaniem Sądu I Instancji, brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku nie rozstrzyga się bowiem kwestii dziedziczenia, lecz dokonuje deklaratywnego stwierdzenia przejścia na określone osoby praw i obowiązków zmarłego, skutkującego powstaniem domniemania przewidzianego w art. 1025 § 2 kc. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007r. złożyła D. L. , zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na: - naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie zawieszenia postępowania pomimo istnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie Sądu narusza przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić wszystkie strony postępowania administracyjnego i umożliwić im udział w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie konieczne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a więc w razie wystąpienia wskazanej tym przepisem podstawy organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także z urzędu kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła H. K. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając w tym aspekcie zarzut skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie jest on trafny Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jak to miało miejsce w zaskarżonym postanowieniu, uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, LexisNexis, str. 206). Wymogów tej definicji nie spełnia wyłoniona w toku postępowania konieczność ustalenia następców prawnych S. L. . Jest kwestią oczywistą, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalenia wszystkich stron tegoż postępowania celem umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie także właściciel nieruchomości na której wzniesiono samowolnie obiekt budowlany posiada przymiot strony ( interes prawny) w postępowaniu którego przedmiotem jest powyższa samowola budowlana, nawet jeśli decyzja administracyjna na podstawie art. 52 Prawa budowlanego skierowana zostanie do inwestora. Tak więc następcy prawni zmarłego ( przed popełnieniem samowoli budowlanej) S. L. winni brać udział w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z tym, że ich ustalenie nie wymaga uzyskania postanowienia Sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż postanowienie takie ma jedynie charakter deklaratoryjny, zaś norma art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie uzależnia zawieszenia postępowania administracyjnego od wyjaśnienia okoliczności, jeśli pozostają one w kompetencji organu prowadzącego postępowanie. Tym samym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłym S. L. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i jego brak nie stanowi przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Na marginesie należy podnieść, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2006r. jak również w motywach skargi kasacyjnej pojawia się stwierdzenie, iż równolegle do prowadzonego postępowania administracyjnego toczy się postępowanie spadkowe, co tym bardziej miałoby uzasadniać prawidłowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Analiza akt postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie potwierdza tej okoliczności, brak bowiem wskazania Sądu przed którym rzekomo takie postępowanie zawisło jak i sygnatury akt sprawy spadkowej. Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy niniejszej. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.