II OSK 316/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska Sędziowie Jerzy Bujko /spr./ Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 498/04 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nakazał Z. A., aby doprowadziła ona do poprzedniego stanu budynek mieszkalny położony w K. przy R. nr [...], w którym dokonała ona bez pozwolenia na budowę wymiany okna wystawowego z drzwiami wejściowymi do lokalu handlowego znajdującego się na parterze tego budynku. W motywach tej decyzji organ ustalił, że sprawa samowolnej wymiany okna i drzwi wejściowych w tym zabytkowym budynku toczy się od 1999 r. Zostało w niej wydanych kilka decyzji i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Poznaniu z dnia 21 lipca 2000 r., sygn. II SA/Po 1005–1006/99 oddalający skargę wniesioną na kasacyjną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu nakazującą rozbiórkę spornego okna i drzwi. Następnie Z. A. została zobowiązana do uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wymianę drzwi i okna wystawowego w budynku położonym przy R. w K., oznaczonym nr [...], oraz przedstawienia zgody drugiej współwłaścicielki tego domu F. A. na dokonanie tych czynności. Z. A. nie wykonała nałożonych na nią obowiązków. Współwłaścicielka budynku nie wyraziła zgody na jego przeróbkę a Sąd Rejonowy w K., do którego inwestorka wystąpiła o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy współwłaścicielkami i upoważnienie jej do wykonania zrealizowanych już robót budowlanych, wniosek jej oddalił. Od wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Z. A. wniosła odwołanie, żądając jej uchylenia. Odwołaniem tym zarzuciła wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozważenia zebranego materiału oraz błędne nałożenie na nią obowiązku przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w pełni akceptując wywody zawarte w jej uzasadnieniu. Tę ostatnią decyzję Z. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, że większość zakwestionowanych robót budowlanych wykonała wówczas, gdy posiadała pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkowym obiekcie, wydane przez Wojewodę Leszczyńskiego. Nie przedstawiła zgody współwłaścicielki, gdyż uzyskanie takiej zgody od F. A. jest niemożliwe. Sąd Rejonowy, do którego zwróciła się o rozpoznanie sporu z drugą współwłaścicielką, nie wyraził zgody na wykonanie spornych prac z powodu tego, że zostały one już zrealizowane. Nadto, zdaniem skarżącej, nałożenie na nią obowiązku uzyskania zgody współwłaścicielki i przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było nieuzasadnione. Na potwierdzenie tego ostatniego poglądu skarżąca powołała się na wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., IV SA 639/01 (publ. "Monitor Prawniczy" 2003/4/147). Stwierdziła też, że technicznie jest niemożliwe przywrócenie budynku do wcześniej istniejącego stanu, gdyż wymontowane drewniane drzwi i okno nie nadają się do ponownego ich wbudowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. skargę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w razie niewykonania nałożonych na stronę obowiązków służących doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu albo jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wymogi z tego przepisu. W wyroku z dnia 21 lipca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając skargę F. A. i W. A. wskazał, że w toku dalszego postępowania inwestor winien być obowiązany do przedłożenia uzgodnień konserwatorskich oraz przedłożyć dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowych robót). Organ nadzoru budowlanego zastosował się do tych wskazań i zobowiązał skarżącą do złożenia wskazanych dokumentów. Mimo upływu 3 lat skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków. Nie został bowiem uwzględniony jej wniosek złożony do sądu powszechnego o zezwolenie na wykonanie czynności zarządu rzeczą wspólną. Udzielone przez Wojewodę Leszczyńskiego w dniu 23 września 1998 r. pozwolenie na prowadzenie robót konserwatorskich w obiekcie zabytkowym utraciło ważność jeszcze przed wykonaniem spornych robót budowlanych. Następnie Minister Kultury prawomocnym postanowieniem z 24 listopada 2004 r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Urzędy Ochrony Zabytków z 28 maja 2004 r. w sprawie pozwolenia na wymianę okna wystawowego i drzwi i umorzył postępowanie, bowiem o wydanie pozwolenia nie wystąpili wszyscy współwłaściciele budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził też, że podnoszone przez skarżącą problemy techniczne związane z realizacją zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Są to bowiem okoliczności związane z wykonaniem decyzji a nie z oceną jej legalności. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżyła skargą kasacyjną Z. A. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że w warunkach sprawy (skłóceni współwłaściciele) niezbędna jest zgoda sądu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego a nadto, że na wymianę stolarki okiennej jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że nałożenie na nią obowiązku przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku niezbędnego do legalizacji wykonanych robót, było bezpodstawne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. IV SA 639/01 ("Monitor Prawniczy" 2003/4/147) stwierdziła, że w postępowaniu legalizacyjnym istotna jest wyłącznie przydatności wykonanych robót i obojętny jest zatem brak zgody współwłaścicieli na dokonanie wymienionych prac. Skarżąca stwierdziła też, że kwestionowane prace polegały na wymianie zużytej stolarki i przywrócenie budynku do wcześniej istniejącego stanu jest niewykonalne. Nadto sentencja decyzji nie precyzuje obowiązku nałożonego na skarżącą. Dlatego wniosła ona o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. F. i W. A. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. postanowienie SN z 11 marca 1997 r. sygn. III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9). Wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw zaskarżenia są uzasadnione między innymi obowiązkiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego. Należy też zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji i z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy – oprócz istnienia powodów nieważności – rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może natomiast badać, czy w postępowaniu sądowym przed WSA doszło do naruszenia innych, oprócz wskazanych w skardze kasacyjnej, norm ustawowych. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować (por. uzasadnienie postanowienia SN z 16 października 1997 r. II CKN 4004/97, OSNC nr 4, poz. 59). Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie można uznać za uzasadniony bowiem wymieniony przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji i – tym samym – nie mógł być naruszony. Wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ani zaskarżona, ani poprzedzająca ją decyzja administracyjna nie zostały wydane w oparciu o ten przepis. Stanowił on natomiast podstawę prawną do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 października 2000 r., nakładającej na skarżącą odpowiednie obowiązki, których wykonanie było warunkiem zalegalizowania wykonanego bez wymaganego pozwolenia remontu budynku objętego ochroną konserwatora i wpisanego do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego). Decyzja ta nie została jednakże zaskarżona i nie była przedmiotem sądowej kontroli przeprowadzonej w sprawie II SA/Po 498/04 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Przedmiotem wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. wydanego w tej sprawie była natomiast decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane będąca konsekwencją niewykonania przez stronę obowiązków nałożonych na nią w dniu 23 października 2000 r. Wymieniony ostatnio przepis stanowił, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu albo jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wobec stwierdzenia, że skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków organ orzekł o obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do wcześniej istniejącego stanu. Skarga kasacyjna nie kwestionuje jednak ani wykładni, ani zastosowania przepisu, który był podstawą do wydania zaskarżonej decyzji i którego prawidłowość stosowania kontrolował Sąd I instancji, lecz zarzuca naruszenie przepisu, który nie był ani stosowany, ani oceniany – co do prawidłowości zastosowania – przez Sąd I instancji. Z tego powodu zarzut tej skargi należało uznać za nieuzasadniony, co skutkuje oddalenie skargi kasacyjnej (art. 184 p.p.s.a.).