II OSK 317/16

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 344/15 w sprawie ze skargi E. T., J. T. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 344/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę E. T., J. T. i M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z projektem zagospodarowania działki na terenie położonym w S. przy ul. [...], działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ I instancji powołał się na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", i wyjaśnił, że działka nr [...] powstała na skutek wtórnego podziału i jest to działka drogowa znajdująca się w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni w S., a brak wpisu w księdze wieczystej Gminy Miasta S. jako właściciela działki nr [...] nie przesądza o tym, że nie jest ona jej właścicielem. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Właścicielem tej działki jest Gmina Miasta S., a Zarząd Dróg i Zieleni w S. w imieniu Gminy może nią dysponować. Odnośnie planowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji w odległości 3 i 4 metrów od granicy działki sąsiedniej nr [...], na której znajduje się budynek z drewnianą werandą w odległości 4,05 m od granicy działki, organ I instancji wyjaśnił, że ściany te zaprojektowano o odpowiedniej odporności ogniowej i ściany te spełniają warunki techniczne o jakich mowa w §§ 271 i 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym, który odpowiada definicji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. T. i J. T. oraz M. S., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n., art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 77 w zw. z art. 78 i art. 10 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany został opracowany w zgodzie z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym (uchwała Rady Miasta S. z dnia 27 stycznia 2006 r., nr XXXIV/580/2006). Ponadto budynek zaprojektowano zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, zachowując odpowiednie odległości od granic sąsiednich działek. Nie narusza także § 13 ww. rozporządzenia w zakresie zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia sąsiedniej zabudowy. Projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania wskazane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor złożył kompletny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na sporną inwestycję i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny ze znajdującymi się w aktach sprawy ustaleniami Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] maja 2013 r. oraz z ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi ochrony terenów zabytkowych. Rozwiązania przyjęte w tym projekcie odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym ustawie – Prawo budowlane i przepisom techniczno-budowlanym, tj. w ww. rozporządzeniu. W projekcie zapewniono prawidłową ochronę przeciwpożarową budynków, zgodną z obowiązującymi przepisami, w tym ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony "sąsiada" REI 60. Projekt został opracowany przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, posiada wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku możliwości realizowania projektowanej inwestycji na działce nr [...], stanowiącej ich własność, Wojewoda wyjaśnił, że skarżący nabyli działkę nr [...] na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 31 sierpnia 1994 r. od innej osoby fizycznej, przy czym w dniu zawarcia umowy skarżący posiadali wiedzę, że działka nr [...] o powierzchni 6 m2, położona w S. przy ul. [...], stanowi drogę, gdyż zapis taki zawarty był w samym akcie notarialnym. Zdaniem organu odwoławczego, przejęcie działki nr [...] przez Gminę nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a dla skuteczności przejścia tego prawa nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w tym przepisie. Jak bowiem wynika z akt sprawy ww. działka stanowi nieruchomość, na której urządzono drogę, następnie zaliczoną do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, co miało miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Takiej oceny nie przesądza brak dokonania zmian wpisu dotyczącego prawa własności w księdze wieczystej nr [...] i nie stanowi, że właścicielami tej działki są nadal skarżący. Wpis w księdze wieczystej jako deklaratoryjny posiada bowiem domniemanie prawdziwości, które może zostać obalone. Powoduje to jedynie sprzeczność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie był kompletny, gdyż nie zawierał zgody właściciela działki nr [...] na dysponowanie nieruchomością do celów budowlanych. Właścicielem działki jest bowiem Miasto S., zarządzanie nieruchomościami gminnymi natomiast przysługuje Zarządowi Dróg i Zieleni, który uprawniony jest w imieniu właściciela do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością gminną na cele budowlane, i w przedmiotowej sprawie zgody takiej udzielono. Ponadto organ II instancji, powołując się na odpowiednie przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, stwierdził, że projekt budowlany w tym zakresie jest zgodny z prawem z uwagi na przyjęte rozwiązania projektowe dotyczące ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką nr [...]. Z tego względu zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ I instancji wniosku o powołanie i przeprowadzenie dowodu z dodatkowej opinii biegłego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych na okoliczność sprawdzenia zgodności zaproponowanych rozwiązań projektowych z przepisami przeciwpożarowymi (zachowania wymaganej odległości i zaprojektowania ściany oddzielenia pożarowego) był nieuzasadniony. Poza tym Prezydent Miasta S. przed wydaniem pozwolenia stwierdził dołączenie do projektu budowlanego pozytywnej opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 28 kwietnia 2014 r. Skoro fakt zastosowania ściany oddzielenia pożarowego został uzgodniony przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę, nie istniała potrzeba powoływania kolejnego dowodu na tę samą okoliczność. Jeżeli skarżący stali na odmiennym stanowisku, to mieli możliwość przedstawienia w tym zakresie dowodów, czego jednak nie uczynili. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. T., J. T. i M. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez nieuprawnione przyjęcie, że projekt inwestycji jest kompletny albowiem posiada uregulowany stan prawny działki nr [...] stanowiącej zjazd z inwestycji, w wyniku błędnego przyjęcia, że działka nr [...] pozostawała we władaniu Gminy Miasta S. w dniu 31 grudnia 1998 r. i stanowiła na ten dzień drogę publiczną, co jest naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nieudokumentowaniu stanu zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1989 r. oraz tendencyjną i niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego; - art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego dotyczącego zjazdu z posesji od strony ul. [...]; - art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktów i dowodów, na podstawie których organ przyjął, że działka nr [...] stanowiła drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1989 r., oraz brak uzasadnienia w tym zakresie w stosunku do wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę w trybie art. 10 K.p.a. oraz ignorowanie w toku postępowania jak również na etapie wydawania decyzji i jej uzasadnienia zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 344/15, uwzględniając skargę, wskazał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Bezsporną bowiem okolicznością jest, że to skarżący są wpisani w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości jako jej właściciele. Jest także bezsporne, że inwestor nie przedstawił w toku postępowania ani zawartej w formie aktu notarialnego umowy kupna tej nieruchomości od skarżących, ani też żadnego innego dokumentu potwierdzającego, że Gminie Miasta S., od jednostki organizacyjnej której pochodzi uzgodnienie przywoływane w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przysługuje prawo własności przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy wpis skarżących jako właścicieli działki nr [...] w księdze wieczystej dla niej prowadzonej ma szczególny charakter dowodowy, gdyż księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy istnieje domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej do uznania, w przypadku braku jakichkolwiek dokumentów pozwalających na jego obalenie, że podmiot wpisany w księdze wieczystej jako właściciel jest właścicielem określonej działki (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Wpis do księgi wieczystej potwierdza bowiem kto jest właścicielem danej nieruchomości. Wprawdzie ma on charakter deklaratywny, ale jest zarazem obowiązkowy i ze względu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi dowód, że określonemu podmiotowi przysługuje prawo własności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 marca 2015 r., II SA/Gl 1229/14). Należy dodać, że dokumentem potwierdzającym kto jest właścicielem danej nieruchomości jest oczywiście także umowa przeniesienia własności zawarta w formie aktu notarialnego, jednak w tej sprawie jest bezsporne, że takim dokumentem legitymują się tylko skarżący. Mogłaby być nim także ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednak w sprawie również jest bezsporne, że takiej decyzji Wojewoda nie wydał. Reasumując, na dzień wydania decyzji organu odwoławczego prawo własności Gminy Miasta S. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W aktach nie znajduje się również żaden dokument, w postaci np. umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości lub ostatecznej decyzji administracyjnej, z którego wynikałoby, że Gminie Miasta S. przysługuje prawo własności przedmiotowej działki. Inwestor nie mógł zatem wywodzić swego prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane z uzgodnienia uzyskanego od Zarządu Dróg i Zieleni w S.. Co za tym idzie, należało uznać, że inwestor nie wykazał prawidłowo swojego prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością – działką nr [...] w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w przedmiocie ustalenia czy działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest bowiem odrębnym postępowaniem administracyjnym, które musi się zakończyć wydaniem odrębnej decyzji w tym przedmiocie, podlegającej kontroli. Zaprojektowanie inwestycji na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich bez uzyskania ich zgody stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Ponadto w ocenie Sądu, w tej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób prawidłowy czy usytuowanie projektowanego budynku względem sąsiedniej nieruchomości spełnia wymagania przewidziane prawem. Z uwagi jednak na okoliczność, że granicami skargi kasacyjnej nie objęto tej oceny prawnej Sądu I instancji, nie wymaga ona szczegółowego przedstawienia w tym miejscu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną interpretacje tegoż przepisu i nieuwzględnienie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, która nie jest jej właścicielem, a która jest drogą publiczną – staje się z mocy samego prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, czyli nieuwzględnienie, że od dnia 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] stała się własnością Gminy S.. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 5 lutego 2016 r. zwrócono pełnomocnikowi skarżących odpowiedź na skargę kasacyjną z uwagi na brak zawartego w nim oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o nadaniu pisma przesyłka poleconą. Przy piśmie z dnia 15 września 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie złożył odpisy ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za usprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Jednak uwzględnienie tego zarzutu nie mogło skutecznie prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ jego rozstrzygnięcie związane było także z oceną prawną innego zagadnienia prawnego, które dotyczyło legalności przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej i nie zostało objęte granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na względy prawnoprocesowe nie zaistniały tym samym podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przechodząc jednak do oceny merytorycznej sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wbrew ocenie Sądu I instancji nie istnieją przeszkody prawne, aby w ramach postępowania wyjaśniającego organ architektoniczno-budowlany badał tytuł prawny inwestora do nieruchomości. Taka możliwość zachodzi tym bardziej w sprawach, które wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeżeli jedna ze stron postępowania kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wynik w tym zakresie zależy zatem od przeprowadzonego odpowiednio postępowania wyjaśniającego. Oceny takiej nie zmienia fakt, że w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z problematyką wynikającą z treści art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a mianowicie czy działka nr [...], jako zaliczana do dróg publicznych, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy z mocy prawa. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się jedynie na okoliczność, że w księdze wieczystej dotyczącej tej nieruchomości wpisani są jako właściciele skarżący. Jednak Sąd I instancji pominął skutki prawne wynikające z takiego wpisu w kontekście wskazywanej w skardze kasacyjnej treści art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Oczywiście taki wpis korzysta z domniemania jego prawdziwości, ale dopóty dopóki nie zostanie to skutecznie zakwestionowane, przy czym dopuszczalne jest obalenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (por. wyrok TK z 21 lipca 2004 r., SK 57/2003, OTK ZU 2004/7A poz. 69; wyrok SN z 21 marca 2001 r., III CKN 325/2000, LEX nr 52385; wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/2005, LEX nr 301835; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 18 maja 2010 r., III CZP 134/2009, OSNC 2010/10 poz. 131; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 504/16; wyrok NSA z 1 kwietnia 2015 r., II OSK 106/15). W tym miejscu należy wskazać, że w ww. zakresie wyrażano także odmienny pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14). Co prawda, powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Jednak możliwe jest podważanie tych domniemań także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, jednak wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze. Wyrok wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest natomiast podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Dlatego na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie można wskazać wyraźnych przeszkód prawnych, które przemawiałyby za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ocena prawidłowości wpisu w księdze wieczystej może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej jeżeli z mocy prawa wynika w jakich okolicznościach określona nieruchomość stała się własnością gminy. Zgodnie z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości była ostateczna decyzja wojewody. Oznacza to, że tego rodzaju drogi z mocy prawa stawały się własnością m.in. jednostek samorządu terytorialnego (gminy). Istota prawna nabywania nieruchomości w trybie art. 73 ww. ustawy została przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. akt P 33/07. Jak wskazał Trybunał treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że własność nieruchomości, których dotyczy ten przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rozstrzygnięcie wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał (por. Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2008, s. 288 i n.). Funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających decyzja wojewody stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej wynikającej z wywłaszczenia zmiany właściciela. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 16 maja 2002 r., sygn. IV CKN 1071/00 (OSNC z 2003 r., nr 9, poz. 120), że decyzja wojewody jest wyłącznym dowodem nabycia własności konkretnej nieruchomości. Skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał sposób urzędowego potwierdzenia wywłaszczenia, to nie ma możliwości stosowania innych środków dowodowych (por. uchwała SN z 21 stycznia 2003 r., w sprawie o sygn. III CZP 77/02, OSNC z 2003 r., nr 11, poz. 144). Z tych względów w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest przeszkód do ewentualnego stwierdzenia, że działka nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. stanowiła drogę, co wynika z aktu notarialnego 1994 r. przedstawionego przez stronę skarżącą, jednakże celem zastosowania art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest ustalenie czy droga ta została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 73 pojęcie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017 r., I OSK 790/15). Dopiero wtedy możliwe jest stwierdzenie, że zgodnie z tym przepisem przedmiotowa działka stanowi bądź nie – własność Gminy S., nawet jeżeli w stosunku do działki nr [...] wojewoda nie wydał stosownej decyzji potwierdzającej ten fakt, jak również pomimo, że prawo własności Gminy nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istotą obowiązywania art. 73 ww. ustawy jest bowiem nabycie z mocy prawa przez gminy własności dróg, które nie stanowiły ich własności, a znajdowały się we władaniu gminy i zostały zajęte pod drogi publiczne przed 1 stycznia 1999 r. W tych warunkach Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że kwestia ewentualnego nieuregulowania tytułu prawnego do działki nr [...] i niewydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa własności działki na gminę z dnia 1 stycznia 1999 r., stanowi przeszkodę do stwierdzenia czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach tej sprawy przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi wykładnia i zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego, lecz ocena stanu faktycznego pod względem kompletności ustaleń, w szczególności czy działka nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r., co wówczas wymagało podjęcia uchwały właściwego organu gminy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.