II OSK 32/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 30/05 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną przez R. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u R. O. choroby zawodowej narządu słuchu. Organ odwoławczy jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na podstawie orzeczeń lekarskich: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej zwany WOMP) w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2004 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 23 lipca 2004 r. i Instytutu Medycyny Pracy (dalej zwanego IMP) w Łodzi z dnia 20 maja 2004 r. oraz kart oceny narażenia zawodowego sporządzonych w dniach 16 czerwca i 10 sierpnia 2004 r. Z kart oceny narażenia zawodowego wynika, że R. O. pracował od 1958 r do 1991 r. w PKP Sekcja Drogowa [...] na stanowiskach: pomocnik maszynisty parowozu, palacz parowozu, kierownik grupy robót i mistrz w jednostkach służby drogowej. W środowisku pracy był narażony na hałas do 110 dB. WOMP w Gdańsku we wskazanym wyżej orzeczeniu stwierdził, iż rozpoznał u R. O. obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego w uchu prawym 46 dB i w uchu lewym 51 dB bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z powodu upłynięcia 11 lat od momentu zakończenia pracy zawodowej oraz brakiem udokumentowanych objawów choroby w okresie pracy w narażeniu zawodowym. Ponowne badania specjalistyczne wykonane na wniosek zainteresowanego w IMP w Łodzi potwierdziły, że z powodu braku badań profilaktycznych udokumentowanych audiogramem oraz upływu ponad 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego nie można uznać stwierdzonego u skarżącego schorzenia za chorobę zawodową. Uzupełniająca opinia lekarska wydana przez WOMP w Gdańsku w dniu 23 lipca 2004 r. stwierdzała, że "Na podstawie informacji o badaniu słuchu szeptem nie jest możliwe określenie wielkości ubytku słuchu (nawet przybliżone). Z dokumentacji medycznej innych pacjentów - pracowników PKP wynika, że otrzymywali II kategorię słuchu mając ubytki mniejsze niż 45 dB. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że pacjent kończący pracę w 1991 r. miał ubytek słuchy wielkości spełniającej wymogi uznania choroby zawodowej (brak udokumentowanych objawów choroby)./ ../ Biorąc pod uwagę, że od zakończenia pracy minęło ponad 11 lat należy stwierdzić, że w tym czasie mógł nastąpić fizjologiczny ubytek słuchu, który dla grupy wiekowej R. O. wynosi 5-10 dB." Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez R. O. stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, bowiem postępowanie zostało wszczęte po zgłoszeniu przez skarżącego podejrzenia choroby zawodowej, wniesionego w dniu 12 sierpnia 2003 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z pkt 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powyższego rozporządzenia, za chorobę zawodową można uznać obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Okres, w którym wystąpiły objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej mimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego wynosi dla tego schorzenia 2 lata. W przypadku, gdy ubytek słuchu będzie mniejszy niż 45 dB lub udokumentowane objawy choroby wystąpią po okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego organ orzekający nie może wydać decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Zdaniem Sądu organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji oparł się na orzeczeniach uprawnionych jednostek orzeczniczych i kartach oceny narażenia zawodowego, czym spełnił wymagania określone w § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Z kart oceny narażenia zawodowego wynika, iż na stanowiskach pracy, które zajmował skarżący występował czynnik szkodliwy dla zdrowia w postaci hałasu (84 -110 dB) i że narażenie zawodowe występowało łącznie przez okres 35 lat. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organy. Z dokumentów tych wynika również, że w 1991 r. na badaniu laryngologicznym przeprowadzonym w Poradni Medycyny Pracy w Obwodzie Lecznictwa Kolejowego w [...] stwierdzono u R. O. II kat. słuchu. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż dokumentacji medycznej dotyczącej R. O. z okresu jego pracy i późniejszej nie udało się uzyskać, gdyż jak wyjaśnił Dyrektor Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z siedzibą w [...], uległa ona zniszczeniu w czasie powodzi w 2001 r. razem z archiwum Obwodu Lecznictwa Kolejowego SP ZOZ w [...]. Orzeczeniem lekarskim z dnia 15 stycznia 2004 r. nr 24/2004 r. rozpoznano u skarżącego obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego w wielkości 46 dB w uchu lepiej słyszącym. Wydano je po dokonaniu specjalistycznych badań audiometrycznych i konsultacji otolaryngologicznej. W wyniku odwołania R. O. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi potwierdził to rozpoznanie. Oba orzeczenia podkreślają, że nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, ponieważ brak jest udokumentowanych objawów choroby zawodowej z okresu pracy skarżącego oraz w okresie 2 lat po zakończeniu narażenia zawodowego. Rozpoznanie objawów choroby nastąpiło dopiero 13 lat po zakończeniu narażenia zawodowego. W sprawie istnieje również opinia uzupełniająca z dnia 23 lipca 2004 r. wydana przez WOMP w Gdańsku, która stwierdza, że badania słuchu szeptem, na które powołuje się skarżący nie dają możliwości określenia wielkości ubytku słuchu, w związku z czym uzasadnione jest twierdzenie, iż prawdopodobnie nastąpił fizjologiczny ubytek słuchu związany z wiekiem badanego. Zdaniem Sądu organ zastosował odpowiednie środki w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut braku uzupełnienia dokumentacji medycznej w sytuacji obiektywnej niemożliwości odtworzenia zniszczonych archiwów. Organy mając na względzie fakt zniszczenia dokumentacji lekarskiej skarżącego poczyniły wyczerpujące ustalenia, dotyczące zasad ustalania II kategorii słuch pracowników zatrudnionych w PKP, co następnie zostało poddane ocenie właściwej jednostce orzeczniczej. Zatem nie można w tej sytuacji skutecznie postawić zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż istotnym dla braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej jest upływ długiego okresu od ustania narażenia zawodowego. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a, oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną wniósł R. O. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżący wniesioną kasację oparł na zarzucie naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach polegającą na przyjęciu, że brak uzupełnienia dokumentacji medycznej wskutek jej obiektywnego zniszczenia jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że zostały poczynione odpowiednie kroki ku temu, aby obowiązek określony w powyższym paragrafie został wypełniony. Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż nie można podzielić stanowiska Sadu, że uzupełnienie brakujących dokumentów w inny sposób jest wystarczające dla wypełnienia obowiązku wynikającego z §6 rozporządzenia. Przepis w sposób jasny sformułował sposoby uzupełnienia dokumentacji medycznej niezbędnej do wydania orzeczenia lekarskiego i zachowanie się w inny sposób należy uznać za niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego brak odtworzenia zniszczonych akt, w tym także medycznych uniemożliwia stwierdzenie u niego choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, o których jest mowa w art. 174 P.p.s.a. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz.1115). Zgodnie z definicją choroby zawodowej, zawartą w § 2 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Jedną z chorób zamieszczonych w pkt. 21 tego wykazu stanowiącego załącznik do powyższego rozporządzenia jest obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Istotnym jest przy tym fakt, aby wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do jej rozpoznania jako choroby zawodowej nastąpiło w okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego. Konstrukcja przepisu § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Problemem w rozpoznawanej sprawie jest to, iż lekarze wydający orzeczenia w obu placówkach diagnostycznych I i II szczebla w konkluzji swych orzeczeń stwierdzili, rozpoznany u R. O. obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego w uchu prawym 46 dB i w uchu lewym 51 dB i wskazali, że stwierdzony ubytek nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z powodu upływu ponad 11 lat od momentu zakończenia pracy zawodowej oraz braku udokumentowanych objawów choroby w okresie pracy w narażeniu i w okresie 2 lat po zaprzestaniu pracy. Nadto w lekarskim orzeczeniu uzupełniającym stwierdzono, iż uwzględniając to, że od zakończenia pracy minęło ponad 11 lat możliwe jest, iż w tym czasie mógł nastąpić fizjologiczny ubytek słuchu, który dla grupy wiekowej R. O. wynosi 5-10 dB. Sąd pierwszej instancji podzielił dokonane przez organy administracji ustalenie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Powyższego ustalenia nie zakwestionowała w sposób skuteczny wniesiona kasacja, a ustalenie to oparte zostało na przeprowadzonym dwuinstancyjnym postępowaniu diagnostyczno - orzeczniczym przez dwa upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia i zakończone zostało ostatecznym orzeczeniem lekarskim z dnia 20 maja 2004 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanym przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. W myśl § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Tak więc ani ten przepis, ani § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. nie stanowią dla organu upoważnienia do oceny orzeczeń lekarskich wydanych w przedmiocie choroby zawodowej, bowiem zgodnie z § 7 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. skarżący był ponownie badany przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Konsekwencją wydania orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, stosownie do dyspozycji § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. jest to, iż orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Zarówno organ administracji, jak i następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są upoważnione do kwestionowania treści merytorycznej takiego orzeczenia, o ile wyczerpany został tryb postępowania wskazany w § 7 cyt. rozporządzenia. Uchybienia normie § 7 cyt. rozporządzenia strona wnosząca kasację nie zarzuciła, a poprzez wskazanie jako zarzutu kasacji naruszenia wyłącznie § 6 cyt. rozporządzenia strona skarżąca nie może oczekiwać, że zakwestionowane zostanie orzeczenie lekarskie wydane w dwuinstancyjnym postępowaniu. Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 P.p.s.a.