II OSK 320/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 627/08 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 320/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. sygn akt II SA/Kr 627/08 po rozpoznaniu skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] marca 2008 r. o umorzeniu postępowania z wniosku H. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw płynnych z zapleczem - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organy obu instancji orzekające w sprawie administracyjnej miały na uwadze następujący stan sprawy: Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie złożono w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś decyzja wydana w czasie obowiązywania tej ustawy z dnia 23 października 2000 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie została usunięta z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 87 ust. 3 tej ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. a zatem plany, które obowiązywały z mocy art. 67 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został uchwałą Nr XXXV/344/05 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 12 sierpnia 2005 r., zatem już po uchyleniu poprzednio obowiązującej ustawy. Skoro zatem dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje nowy plan zagospodarowania przestrzennego, to pomimo tego, że w świetle art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie powinno się toczyć z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie planu uchwalonego po dacie uchylenia poprzednio obowiązującej ustawy, gdyż godziłoby to w zasadę nie działania prawa wstecz. W dacie złożenia wniosku obowiązywały inne ustalenia miejscowego planu, obecnie obowiązujący plan nie może wywoływać skutków w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy. Ponadto w sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązują ustalenia miejscowego planu to tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej wówczas, gdy brak jest planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie W. i K. K. podnieśli, że sprawa z ich wniosku zakończyła się decyzją z dnia [...] października 2000 r. eliminującą w postępowaniu nieważnościowym decyzję organu pierwszej instancji, co powoduje, że dalsze postępowanie powinno się toczyć, gdyż ma służyć postępowaniu zmierzającemu do rozstrzygnięcia kwestii nielegalnie powstałej stacji paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna, podzielając stanowisko zajęte w sprawie przez organy administracji publicznej i podkreślając, że postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. prawidłowo zostało umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ( 1 kpa. W ocenie Sądu w warunkach danej sprawy decyzja o warunkach zabudowy nie powinna być wydana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. i K. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139/, poprzez ich niezastosowanie, wywodząc w uzasadnieniu tej skargi, iż wniosek złożony podczas obowiązywania ustawy z 1994 r. powinien zostać merytorycznie załatwiony stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 roku, to jest według przepisów dotychczasowych, pomimo że obecnie obowiązuje już nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesienie w podstawach tej skargi zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie, ze wskazaniem w uzasadnieniu skargi, iż wniosek złożony podczas obowiązywania ustawy z 1994 r. powinien zostać merytorycznie załatwiony stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 roku w oparciu o przepisy dotychczasowe, prowadzi w istocie do tego, że w ocenie strony kwestionującej wyrok Sądu pierwszej instancji, sprawa powinna być załatwiona merytorycznie, a nie poprzez umorzenie postępowania, z zastosowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego "dotychczasowych" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Z powyższym poglądem nie można się jednak zgodzić z następujących przyczyn: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w przepisach przejściowych i końcowych ustaliła jako zasadę, że po wejściu jej w życie nadal zachowują moc tylko plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r./art. 87 ust. 1/, zaś obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r, wprawdzie zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r., /art. 87 ust. 3/ co oznacza, że plany te od dnia 1 stycznia 2004 r. nie miały już mocy obowiązującej. Po tej dacie powstawała taka sytuacja, że dla danego terenu nie było już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc realizacja inwestycji była objęta przepisami rozdziału 5 określającego "Lokalizację inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy ...", normującego zasady i warunki wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być wydana, bowiem w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., tekst jednolity Dz. U. Nr 156, poz. 1118/ wprowadzona została nowa zasada polegająca na tym, że organ właściwy w sprawach wydawania pozwoleń na budowę /architektoniczno-budowlany/ zgodność inwestycji z planem miejscowym ocenia na podstawie uregulowań w nim zawartych. Jednoznacznie wynika to z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego podlega sprawdzeniu zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. W poprzednio obowiązującej ustawie - o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zawarta była odmienna zasada, zgodnie z którą pomimo objęcia danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzję o pozwoleniu na budowę wydawaną przez organ budowlany, musiała poprzedzać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, wydana przez organ gminy, zaś organ budowlany dokonywał oceny zgodności inwestycji z tą decyzją pomimo obowiązywania planu miejscowego. Taka zmiana regulacji przepisów ustawy - Prawo budowlane niesie za sobą dość istotne konsekwencje w aspekcie oceny, jak należy rozumieć określenie "mają zastosowanie przepisy dotychczasowe" zamieszczone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszące się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte podczas obowiązywania przepisów z 1994 roku i nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W sprawie niniejszej właśnie nie budzi wątpliwości, że wniosek inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wszczął postępowanie w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy /z 1994 roku/, normującej zagadnienia z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego, uchylonej przepisem art. 88 ust. 1 ustawy z 2003 r., zaś w sytuacji, gdy sprawa nie była zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, w rozumieniu art. 85 ust. 1, do rozstrzygnięcia jej powinny mieć zastosowanie "przepisy dotychczasowe". Pojawia się przy tym kwestia, jak należy rozumieć na użytek niniejszej sprawy określenie "przepisy dotychczasowe" i czy faktycznie możliwe jest ich zastosowanie, przyjmując jako podstawowe założenie, że ustawodawca stanowiąc określone unormowania działa racjonalnie. Otóż w orzecznictwie i literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości, że ustanowienie przepisu intertemporalnego wskazującego na zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych "przepisów dotychczasowych" ma na myśli zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. O jakie więc "dotychczasowe" przepisy prawa materialnego może chodzić ustawodawcy ustalającego treść art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Z pewnością są to przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.. Dają one odpowiedź na pytanie, jak należy rozstrzygać wszczęte pod jej rządami sprawy wówczas, gdy nie można stwierdzić, że w dniu wejścia w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren objęty wnioskiem znajdował się w zasięgu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ma zastosowanie wówczas unormowanie dotychczasowej ustawy /art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/ określające właściwość organu i sposób wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która musi uwzględniać całokształt unormowań prawa materialnego w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie, czyli ocenę możliwości uwzględnienia wniosku inwestora. Inaczej się ma rzecz, gdy w dacie wszczęcia postępowania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jeszcze obowiązywał, jednakże z woli ustawodawcy /art. 87 ust. 3/ uległ wygaszeniu. Należy się zastanowić, czy treść art. 85 ust. 1 umożliwia dalsze stosowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie nowej regulacji, pomimo jednoznacznej woli ustawodawcy pozbawienia mocy prawnej "starych" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniających już nowych założeń. Akceptacja takiej możliwości budzi poważne zastrzeżenia. Mogłoby się wydawać, że dopuszczenie jako wyjątek do zastosowania dotychczasowego reżimu prawnego w celu zakończenia będących w toku spraw administracyjnych, umożliwia udzielenie na to pytanie pozytywnej odpowiedzi. Stoi jednak na przeszkodzie w zajęciu takiego stanowiska zupełnie nowa regulacja ustawy Prawo budowlane, która w art. 35 jednoznacznie przesądza o tym, że organ budowlany orzekając w sprawie pozwolenia na budowę kieruje się unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że obecnie w sytuacji gdy dany teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nawet wówczas, gdyby dokonując wykładni art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. przyjąć, że na użytek danej sprawy zachowuje moc "stary", już co do zasady wygaszony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to i tak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być wydana. Dokonując wykładni prawa przy jego stosowaniu konieczne jest kierowanie się przede wszystkim celem analizowanego unormowania i umiejscowieniem go w systemie prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z normą intertemporalną zawartą w jednej ustawie - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z regulacją zamieszczoną wprawdzie w innej ustawie, jednakże w istocie nierozerwalnie związanej z poprzednią, to jest w ustawie - Prawo budowlane. Porównanie uregulowań obu ustaw prowadzi do jedynie możliwego do zaakceptowania w ramach logicznego rozumowania wniosku. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w dacie orzekania w sprawie obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przyjąć, że jako dotychczasowe przepisy miałby zastosowanie unormowania "starego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo wygaszenia go tą ustawą, jak też wydania na jej podstawie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo literalnego brzmienia art. 85 ust. 1 tej ustawy nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych - wydaniu decyzji, o którą wnosi inwestor stoi jednak na przeszkodzie regulacja ustawy - Prawo budowlane, nakazująca organowi budowlanemu kierowanie się ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wtedy, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podlega więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe wówczas, gdy teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że rozstrzygnięcie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowe, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z mocy art. 184 ppsa. Dodatkowo, w związku z podnoszonym w sprawie argumentem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być wydana na podstawie dotychczasowego wniosku inwestora ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej, należy zauważyć, że kwestia ta leży w gestii organu nadzoru budowlanego, a nie organu gminy właściwego do załatwienia sprawy o warunki zabudowy, a więc stanowi zupełnie inną sprawę administracyjną, która zresztą będzie także oceniana przez pryzmat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest wymagane.