II OSK 3203/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/18 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2018 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek D. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 czerwca 2018 r. W skardze kasacyjnej K. L. i M. L. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię (i w konsekwencji brak zastosowania) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (dalej "Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przejawiającą się w uznaniu, iż powyższy przepis nie zwalnia z przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego i nie jest wystarczającym spełnienie wymagań, o których mowa w § 1 Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sposób inny niż określony w Rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym D. Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej we W., która została załączona do projektu budowlanego w niniejszej sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie prawa materialnego tj. art 9 Prawa budowlanego przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 Prawa budowlanego w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, oraz § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegającą na błędnym przyjęciu, że udzielenie pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę budynku bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 Prawa budowlanego, w przypadku zastosowania rozwiązań zastępczych zawartych w ekspertyzie technicznej stanowi naruszenie prawa i to w stopniu oczywistym. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 27 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę dokonał właściwej wykładni przepisów art. 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), uznając w konsekwencji, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 5 marca 2014 r. doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co warunkowało uchylenie kontrolowanych decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Przypomnieć na wstępie należy, że decyzją z 5 marca 2014 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z 7 listopada 2013 r., którą po wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 k.p.a. uchylono decyzję z 18 stycznia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i jednocześnie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe – gabinety stomatologiczne we W., przy ul. K. ..., dz. ew. nr. ..., [...]. Sąd Wojewódzki zgodził się z oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), że badana w trybie nadzorczym decyzja z 5 marca 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z 7 listopada 2013 r. oparte zostały na prawidłowym ustaleniu przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z ujawnieniem informacji i dokumentów potwierdzających, że odległość objętego rozbudową, przebudową i nadbudową budynku jest faktycznie inna, niż wskazana w projekcie zagospodarowania terenu. Natomiast Sąd Wojewódzki zakwestionował stanowisko co do istoty sprawy, mianowicie że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miała okoliczność, że rozbudowywana i nadbudowywana część spornego budynku usytuowana została ścianą z otworami okiennymi w odległości 2,88 m – 2,83 od granicy działki, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowiącym, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: (pkt 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; (pkt 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organy orzekające we wznowieniowym postępowaniu uznały jednak, że w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania przepisu § 2 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w związku ze złożonym przez inwestorów postanowieniem D. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z 14 marca 2013 r., w którym wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ekspertyzie technicznej dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. K. ... we Wrocławiu w inny sposób niż podany w: 1. § 12 ust. 1 – występowanie ściany z otworami okiennymi w odległości 2,83m, 2. § 271 ust. 1 – odległość budynków ZL mniejsza od wymaganej, wynosząca 5,79m Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, badając w trybie nadzwyczajnym decyzję Wojewody z 5 marca 2014 r. stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco unormowaniom Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., aczkolwiek zaznaczył, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów z § 12 ust. 1 wymienionego Rozporządzenia z uwagi na odległość objętego rozbudową i nadbudową budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej o nr ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na unormowanie § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Dalej, powołując się na wybrane judykaty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 2 ust. 2 wymienionego Rozporządzenia powoduje, że w analizowanej sprawie nie można było stwierdzić rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na błędne wnioskowanie organu nadzoru co do rozbieżności w orzecznictwie na tle przepisu § 2 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W szczególności z wyroków przywołanych w kontrolowanych decyzjach nie wynika, aby na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia możliwe było, bez konieczności zastosowania trybu uregulowanego w art. 9 Prawa budowlanego, zaakceptowanie rozbudowy i nadbudowy budynku w odległości mniejszej niż określone w § 12 Rozporządzenia. Zarówno w wyroku NSA z 30 marca 2011 r. II OSK 112/10, jak też innych powołanych przez organ (m.in. wyroki WSA o sygn. II SA/Op 146/17, IV SA/Po 834/12), wyrażono pogląd, że przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie niespełniających wymogów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, gdyż zezwala na to przepis § 2 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki wspomniane orzeczenia sądów administracyjnych nie są adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, skoro zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował tylko przebudowy, lecz dotyczył robót budowlanych skutkujących zmianą gabarytów budynku (rozbudowa, nadbudowa), a przede wszystkim założył usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Sąd Wojewódzki odnosząc się do regulacji § 2 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przyjął prawidłowo, że możliwość odstępstwa od wymagań techniczno-budowlanych, o których mowa w § 2 ust. 1, dotyczy wyłącznie przepisów Rozporządzenia związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków, zaś inne odstępstwa mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których w sposób jednoznaczny przesądzono, że przepis § 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie może wyłączyć stosowania art. 9 Prawa budowlanego i konieczności przeprowadzenia procedury udzielenia zgody na odstępstwa od wymogów wynikających z § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Niewątpliwie za taką wykładnią § 2 ust. 2 przemawia fakt, że wymienione zostały w nim oraz w powiązanym z tym przepisem ustępie 4 organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną i ochroną zabytków, nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r. II OSK 3098/14). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2017 r. II OSK 1342/15, ekspertyza techniczna o której mowa w § 2 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 Prawa budowlanego. Nawiązując do przedstawionej argumentacji podkreślić należy, że ustanowione w § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. warunki sytuowania budynków względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi nie służą wyłącznie zachowaniu wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, czy sanitarnej, lecz mają chronić przed takim nadmiernym odziaływaniem projektowanego obiektu budowlanego, które mogłoby ograniczyć korzystanie z nieruchomości sąsiednich, zgodnie z ich przeznaczeniem. Dopuszczenie do sytuowania budynku w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, w odległości mniejszej niż wymagana w § 12 ust. 1 Rozporządzenia, wymaga sprawdzenia oddziaływań projektowanego obiektu w zakresie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale też z zachowaniem zasady równego traktowania stron prowadzonego postępowania. Dlatego dopuszczenie odstępstw od norm ustanowionych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie może być ocenione wyłącznie w kontekście ochrony przeciwpożarowej bądź sanitarnej – w trybie § 2 ust. 2 Rozporządzenia, lecz wymaga przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego. Dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia istotne znaczenie ma właśnie to, że zasadą obowiązującą jest stosowania przepisów Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. do projektowania, budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków, zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 5 marca 2014 r.). Natomiast w myśl art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczenie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a ponadto w trybie regulowanym tym przepisem. Wynikający z treści art. 9 warunek, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych sytuacjach potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny. W wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98, OSP 2002, Nr 9, poz. 117 wyrażono pogląd, że przepis ten przewiduje możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane. W przypadku konfliktu interesów prawnych osób dysponujących prawem własności ustawodawca przewidział odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw korzystać optymalnie. Stanowisko wyrażone w tym wyroku nie budzi wątpliwości, co do tego, że odstępstwo od warunków technicznych może mieć miejsce jedynie wyjątkowo, natomiast istotą unormowania zawartego w art. 9 Prawa budowlanego jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu inwestora, bez naruszenia norm prawnych chroniących osoby trzecie. Może to oczywiście nastąpić pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz równości wobec prawa. Okoliczność, że odstępstwo od warunków technicznych należy do wyjątku poddanego szczególnym rygorom, które muszą być traktowane ze szczególną uwagą, potwierdził także TK w wyroku z dnia 11 maja 1999 r., P 9/18, OTK 1999, Nr 4, poz. 75. (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomski, wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 175). Wobec powyższego na akceptację zasługiwała przedstawiona przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisów art. 9 Prawa budowlanego oraz § 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. z konkluzją, że w decyzji z 5 marca 2014 r. – weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym – w sposób rażący naruszono wymienione przepisy przez akceptację projektu budowlanego, dla rozbudowy i nadbudowy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, w odległości mniejszej niż 4m, a więc z oczywistym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Zaakcentować ponadto należy, że organ nadzoru oceniając decyzję z 5 marca 2014 r. błędnie pominął okoliczność, iż w ekspertyzie technicznej z 30 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca budowlany J. K. – z uwagi na konieczny do wykazania zakres prac w ramach projektowanej inwestycji – wyraźnie wskazał na brak możliwości doprowadzenia do zgodności z § 2 ust. 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2012 r. oraz zastrzegł konieczność wystąpienia o odstępstwo w zakresie odległości budynku od granicy działki. Wobec takiej treści ekspertyzy, jak również ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że mogły one wraz z postanowieniem Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z 14 marca 2013 r. stanowić przesłankę do udzielenia zgody na odstępstwo, w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów chybione okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne, w których nie przedstawiono żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, zawarty w sporządzonej osobiście przez D. W. odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w związku z tą czynnością strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 p.p.s.a. ----------------------- 1