II OSK 3230/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 502/18 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. II SA/Rz 502/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO w R., organ II instancji) z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.) Zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia dokonuje się tylko w procedurze opracowania miejscowego planu przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, że nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 130 m. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że odległość tę przedziela infrastruktura przemysłowa "zbiornika gazu i ropy z możliwością jego rozbudowy". To powoduje, że nie ma możliwości powiększenia obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnej T. L. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61, a w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, oraz że grunt objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie będzie mógł być przeznaczony na inwestycję mieszkaniową, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7, a w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgoda właściwego ministra na nierolnicze przeznaczenie terenów rolnych klasy III może być wyrażona jedynie w procedurze opracowania miejscowego planu przestrzennego dokonanej przez radę gminy. 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), a w szczególności § 2 przez błędną wykładnię, polegającą na nieprzyjęciu, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. 4. Naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) przez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie organ I instancji nie dopuścił się naruszenia tych regulacji i tym samym nie zaszły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mając na uwadze zarówno stan faktyczny w niniejszej sprawie, jak też przepisy, na które to powołuje się Sąd I instancji w wyroku, nie sposób się zgodzić, że została przyjęta prawidłowa ich wykładnia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w wyniku tak swobodnej interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji miało miejsce istotne naruszenie polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), mającej wpływ na wynik sprawy. Uchwala Nr XLVIII/181/94 Rady Gminy w Boguchwale z 13 maja 1994 r. (uchwalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Boguchwała) w § 4 wskazuje: "wyrazić zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klas od I-V na cele budownictwa mieszkaniowego w powierzchni około 26.0 ha w kompleksach poniżej 1.0 ha". W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie należy uznać, że dla przedmiotowej działki nr [...], należącej do skarżącego, nie była niezbędna zgoda właściwego ministra, szczególnie w czasie obowiązywania MPZP. Według skarżącego kasacyjnie, na podstawie uzasadnienia Sądu I instancji nie sposób stwierdzić, czy teren określony w starym, obecnie już nie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczał zabudowę mieszkaniową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które dotyczą oceny kontroli przez Sąd I instancji ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, co umożliwia następnie ocenę subsumcji zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, jak i ich wykładni. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio powołanych w pkt 4 skargi kasacyjnej przepisów postępowania, lecz kontrolował ich stosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w pkt 4 skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny prawnej na podstawie dowodów i faktów, będących wynikiem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji publicznej i zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne, polegające na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego sytuowanego bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] na działce nr ew. [...] położonej w N., gm. B." na rzecz T. L., zam. [...],[...]. Zasadnie stwierdzone braki w spełnieniu wszystkich warunków, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie skutkowały naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 i w art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania. W niniejszej sprawie SKO w R. nie naruszyło również art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania. Organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, został prawidłowo zastosowany przez SKO w R. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza B. z [...] grudnia 2017 r., znak [...], było prawidłowe, ponieważ nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Zatem za nienaruszające prawa należało uznać utrzymanie w mocy przez SKO w R. decyzji Burmistrza B. z [...] grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stanowi naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu przesłanki w postaci utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego przepisy te zostały naruszone. Jednak niewłaściwe sformułowanie zarzutów nie uniemożliwia rozpoznania skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 61 u.p.z.p., a w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie wskazał w szczególności na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który składa się pięciu jednostek redakcyjnych. Nie jest dopuszczalne pakietowe formułowanie zarzutu w odniesieniu do przepisów prawa o rozbudowanej i zróżnicowanej treści normatywnej, jaką posiada art. 61 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego rozwinięcia postawionego zarzutu, poza przytoczeniem treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu oraz braku jego uzasadnienia w treści skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia wyroku wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie przesłanki w nim wymienione. Burmistrz B. w decyzji z [...] grudnia 2017 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie w ramach obszaru analizowanego brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak było również podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego z uwagi na usytuowanie funkcji wydobywczej ropy naftowej pomiędzy terenem inwestycji a zabudową. Uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa ma celu zachowanie, na terenie nieobjętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ładu przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy było poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji, jak i w dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W niniejszej sprawie analiza zarówno w części tekstowej, jak i graficznej zawiera wszystkie niezbędne dane pozwalające na prawidłowe określenie parametrów planowanej inwestycji. Odnosząc się do przywołanej w skardze kasacyjnej treści normatywnej § 4 uchwały Nr XLVIII/181/94 Rady Gminy w Boguchwale z 13 maja 1994 r. należy powtórzyć za Sądem I instancji, że zgodnie z art. 61 ust. u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie przesłanki w nim wymienione. Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu wydana jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zob. uchwała NSA 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. II OPS 1/10, opublikowano: ONSAiWSA 2013/2/20. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.