II OSK 325/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 539/05 w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 539/05 w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części magazynowej zakładu sprzedaży trumien na pomieszczenia dla potrzeb przechowywania zwłok ludzkich - chłodnię wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Odwołujący się wnioskodawca wskazał, że na działce sąsiedniej znajduje się szpitalne prosektorium, które, jego zdaniem, powinno stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją za dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przyjmując, że w analizowanym obszarze o średnicy 100 m zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne oraz osiedlowa rozdzielnia prądowa i nieużytkowana kotłownia szpitalna, brak jest działki, na której znajdowałby się budynek o funkcji identycznej lub zbliżonej do wnioskowanej. W związku z tym organ uznał, że wniosek nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, iż podstawową funkcją szpitala jest leczenie ludzi, prosektorium zaś nie stanowi miejsca do składowania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, lecz stanowi miejsce do ustalenia przyczyn zgonu przez lekarza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnioskodawca ponowił wcześniejszą argumentację, podnosząc, że organy nie wzięły pod uwagę i nie ustosunkowały się do argumentu zawartego w odwołaniu, iż na działce sąsiedniej w kompleksie budynków szpitala powiatowego znajduje się od [...] r. budynek do tymczasowego przechowywania zwłok, pełniący funkcję domu pogrzebowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę nie podzielił poglądu organów wyrażonych przez nie w decyzjach, że art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jednoznacznie określa, że dom pogrzebowy, jako miejsce składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, musi być zlokalizowany na cmentarzu. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., przede wszystkim z powodu nieodniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu wnioskodawcy, a także nieustalenia, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej, co w konsekwencji skutkowało niemożnością dokonania przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K., uczestnicząca w postępowaniu sądowym, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnej interpretacji pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa". Zarzut ten połączono z naruszeniem art. 107 k.p.a., bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu (paragrafu); - przyjęcie dowolnego rozumienia "ładu przestrzennego" wbrew zdefiniowaniem pojęciu tegoż ładu przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez które - zdaniem skarżącej - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość przy uwzględnieniu uporządkowanych relacji pomiędzy istniejącymi uwarunkowaniami i wymaganiami funkcjonalnymi, społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi, kulturowymi oraz kompozycyjno -estetycznymi. Zarzut nie zawiera wskazania naruszonego przepisu prawa materialnego. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postępowanie administracyjne było przeprowadzone prawidłowo, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji było zdaniem skarżącej wystarczające, dlatego też Sąd Wojewódzki bezpodstawnie przyjął, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżącej, nawet jeżeli w uzasadnieniu wystąpiły braki, to powinny być uzupełnione z własnej inicjatywy przez organ orzekający zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być, zdaniem skarżącej, rozumiana tak, aby służyć ochronie zabudowy zrealizowanej na podstawie prawa miejscowego oraz wprowadzaniu takich sposobów użytkowania budynków, które wzbogacałyby tę zabudowę, między innymi poprzez wzrost wartości nieruchomości, a przechowalnia zwłok ludzkich narusza te zasadę, ponieważ pomniejsza wartości użytkowe terenów, pogarsza komfort życiowy i ma negatywny wpływ na psychikę mieszkańców. Powołując się na wyniki analizy w zakresie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca podzieliła stanowisko organów, że na działce wnioskodawcy nie da się zlokalizować zamierzonego przedsięwzięcia, wskazując m. in. na kolizję zamierzenia z z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia opieki zdrowotnej (gdyż przywóz i wydawanie zmarłych nie powinny być widoczne z części szpitala, z których korzystają pacjenci), a także z braku odpowiedniej ilości miejsc postojowych wymaganych dla zabudowy usługowej przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono też, że Szpital Powiatowy, w dacie wydawania decyzji nie posiadał pozwolenia na użytkowanie budynku – chłodni, lecz jedynie wydane w [...] pozwolenie na użytkowanie tymczasowego budynku do czasowego przechowywania zwłok. Zdaniem skarżącej, również z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia opieki zdrowotnej wynika tylko, że w każdym szpitalu powinien być zakład patomorfologii, co uzasadnia czasowe przechowywanie zwłok na terenie szpitala, ale nie daje podstaw do oceny podobieństwa w zakresie przechowywania zwłok przed pochówkiem. Powołując się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego preferującego dla terenu, na którym zamierzono inwestycję, funkcje usługowe związane zasadniczo z zabudową mieszkaniową, poddano w wątpliwość zgodność przedmiotowego zamierzenia z przewidywanymi w studium funkcjami. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez Sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności. Konieczne jest zatem przywołanie w petitum skargi przede wszystkim podstawy prawnej formułowania zarzutu (tj. odpowiedniego ustępu art. 174 p.p.s.a.), czego w skardze w ogóle zaniedbano, a następnie konkretnych przepisów prawa naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W zarzutach nie podano czy skargę kasacyjną opiera się na art. 174 pkt 1, czy też pkt 2, a ze sformułowania treści zarzutów nie da się wyprowadzić jednoznacznego wniosku, czy zamiarem skarżącego było zanegowanie przyjętego przez Sąd Wojewódzki znaczenia pojęć "ład przestrzenny" i "zasady dobrego sąsiedztwa", czy też chodziło o naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które doprowadziły do przyjęcia określonej interpretacji tych pojęć. Nie wyjaśnia tej kwestii połączenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (bez wskazania jednej z siedmiu jednostek redakcyjnych tego przepisu) z naruszeniem art. 107 k.p.a. (bez wskazania jednej z pięciu jednostek redakcyjnych tego przepisu). Również uzasadnienie skargi kasacyjnej wątpliwości tych nie usuwa, a raczej je mnoży, gdyż na czoło uzasadnienia skargi wysunięto nie problematykę związaną z interpretacją prawa materialnego, a kwestie proceduralne związane z decyzjami administracyjnymi. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej w istocie zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać na koniec trzeba, że Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone decyzje z tej przyczyny, iż organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego przez pominięcie i niewyjaśnienie okoliczności wskazanych w zaskarżonym wyroku, co uniemożliwiało w istocie sądową kontrolę zajętego przez organy stanowiska. Bez dokonania bowiem wyczerpujących ustaleń faktycznych i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także bez ustosunkowania się przez organy do twierdzeń stron odnoszących się do ustaleń, które winny być poczynione w postępowaniu administracyjnym, nie było możliwe dokonywanie ocen merytorycznych. Takie właśnie przesłanki zasadnie stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd Wojewódzki, zarzuty skargi kasacyjnej co najmniej przedwcześnie skierowano zaś na analizę merytoryczną niepełnych ustaleń poczynionych przez organy. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie mogą, a nawet powinny być przedmiotem powtórzonego postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu przyjęcia przez Sąd, że dom pogrzebowy nie musi być wyłącznie sytuowany w obrębie cmentarza wskazać należy, że Sąd Wojewódzki w kwestii tej zauważył jedynie, że "nie można uznać, że ustawodawca przesądził, że obiekty te mogą się znajdować się wyłącznie na cmentarzu." Ze stwierdzenia tego nie można jednak wyprowadzać tak daleko idącego wniosku, jak podał to skarżący, że obiekty takie można lokalizować w sposób dowolny. Z podanych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.