II OSK 3282/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w P. Z. P. sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1934/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 1934/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2015 r. nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazano M.G. i D.G. doprowadzenie wykonanych przez nich robót budowlanych obejmujących wewnętrzną instalację gazową w lokalu użytkowym oraz montaż komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji w budynku przy ul. S. [...] i [...] w N. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie: kratki nawiewnej w dolnej części drzwi wejściowych do pomieszczenia kotła 30 cm nad posadzką o wymiarach 21 x 21 cm, wyprowadzenia komina powietrzno-spalinowego co najmniej 60 cm ponad okap budynku, wyprowadzenia przewodu wentylacyjnego około 1,5 m ponad dach i zakończenia go nasadą kominową, wentylacji nawiewnej w lokalu, w terminie do dnia [...] 2015 r. Z decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nie zgodził się Prokurator Rejonowy w N., składając odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że kwestia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym jest przedstawiona w orzecznictwie niejednolicie, co ma zasadniczy wpływ na ocenę decyzji w kontekście wady rażącego naruszenia prawa. Jedno ze stanowisk zakłada, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego stanowiska jest brak możliwości zobowiązywania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Drugie stanowisko natomiast nie wyklucza konieczności sprawdzenia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz kwalifikuje dane oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, zaś jego złożenie jako czynność procesową. GINB wskazał, że tak odmienna wykładnia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaprezentowana powyżej, nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną od powyższej decyzji przez Prokuratora Rejonowego w N. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa wobec braku ustalenia w toku postępowania legalizacyjnego, czy inwestor dysponuje tytułem do nieruchomości objętej inwestycją. Sąd zwrócił uwagę na rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a następnie wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawa stanowiącego jego podstawę prawną, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Wskazał również, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Zatem ponieważ brak jest przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ewentualny brak w tym zakresie nie może stanowić przesłanki do oceny, że weryfikowana decyzja PINB w N. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, rażąco narusza prawo. W skardze kasacyjnej zaskarżając powyższy wyrok w całości Prokurator Okręgowy w Z. zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie obejmuje zagadnienia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, co pozostaje w jasnej i oczywistej sprzeczności z zasadą swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 tej ustawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej pogląd zgodnie z którym badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane należy dokonać również w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. dalej: Pr. bud.) jest dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak nie jedynym. Część autorów komentarzy oraz orzecznictwo sądowe uznaje, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku na podstawie przepisów regulujących postępowanie naprawcze badać, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki nie wynika z tych przepisów, ani z żadnych innych przepisów Prawa budowlanego, czy też z powołanej uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 opublikowanej w Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z 2011 r. Nr 2, poz. 22. Przepisy ustawy Prawo budowlane jako jedyną prawnie przewidzianą formę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11, przewidują złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Skoro w przepisach art. 51 Pr. bud. ustawodawca nie ustanowił obowiązku złożenia takiego oświadczenia tak jak to uczynił w art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2 pkt 1 Pr. bud., to organ nadzoru budowlanego również nie może na inwestora nałożyć takiego obowiązku, gdyż byłby on pozbawiony podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika wprost z tezy ww. uchwały NSA. Jednocześnie nie można odwoływać się do niektórych wybranych fragmentów uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., które nie mogą być rozumiane odmiennie (sprzecznie) z tezą samej uchwały ( por. Komentarz do art. 51 Prawa budowlanego A. Gliniecki wyd. II Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2014 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1048/14, wyrok NSA z dnia 7 października 2015r. sygn. akt II OSK 290/14, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2140/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że wobec rozbieżności interpretacyjnych przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie wykładni art. 51 ust.1 pkt 2, brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego w swej treści przepisu prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 nawet wówczas, gdy inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2307/16, LEX nr 2255216). Przedstawione wywody uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa. Sąd ocenił bowiem prawidłowo, że decyzja w zakresie nakazującym doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. A zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł być uwzględniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.