II OSK 3309/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 435/14 w sprawie ze skargi O. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę O. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniach 4 czerwca 2013 r. oraz 11 października 2013 r. kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek przy ul. K. w Częstochowie stanowi współwłasność O. G. i R. G. Wyposażony jest w jedno, wspólne przyłącze gazowe i licznik gazu. Na skutek konfliktu między stronami, R. G. zamontował zawór odcinający na przewodzie łączącym pomieszczenie techniczne przez niego użytkowane (w którym znajduje się piec gazowy) z kuchnią gazową mieszkania położonego powyżej, a użytkowanego przez O. G. oraz zlikwidował dopływ ogrzewania do tego mieszkania poprzez odcięcie rur c.o. biegnących od pieca gazowego. Roboty te wykonał bez pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał R. G. przywrócenie do poprzedniego stanu przebudowaną instalację gazową i c.o. w ww. budynku przez: – zlikwidowanie zaworu odcinającego na przewodzie gazowym łączącym pomieszczenie techniczne przychodni weterynaryjnej z kuchnią gazową mieszkania położonego powyżej; – przywrócenie dopływu ogrzewania do ww. mieszkania poprzez odtworzenie przebiegu rur c.o. biegnących od pieca gazowego usytuowanego w pomieszczeniu technicznym przychodni weterynaryjnej do tego lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania R. G., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, podejmując decyzję o nakazaniu doprowadzenia instalacji do stanu poprzedniego, należało wcześniej ustalić, jaki był ów stan poprzedni i czy naruszał on już wówczas przepisy prawa. W tym celu organ winien wnikliwie przeanalizować projekty budowlane, bądź dokumentację zgłoszeniową, którą posiadają współwłaściciele obiektu, szczególnie, gdy jak w niniejszej sprawie, instalacja ta była poddawana samowolnym przeróbkom. Skargę na powyższą decyzję złożyła O. G., wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej jego oceny pod kontem obowiązującego prawa materialnego, w tym ustalił, jakie roboty budowlane zostały zrealizowane przez inwestora oraz ustalił poprzedni stan instalacji. Ewentualnych dalszych ustaleń w tym zakresie organ mógł dokonać we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej o rozdzielność unormowania z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego, wynikającej z łączącego je spójnika "albo", gdyż prowadziłoby to do nieracjonalnego z punku wiedzenia celów postępowania legalizacyjnego wniosku, że w toku postępowania może być wydane orzeczenie nakładające na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu niezgodnego z prawem. Taka sytuacja zachodziłaby zaś, gdyby stan poprzedni powstał w następstwie robót nielegalnie zrealizowanych. Tym samym zasadnie stwierdzono, że konieczne jest wcześniejsze ustalenie, czy stan poprzedni tej instalacji był stanem legalnym i to w sytuacji, gdy uczestnik postępowania zarzucał, że w części objętej jego robotami instalacja została wcześniej nielegalnie przebudowana przez skarżącą, czemu co do zasady skarżąca nie zaprzeczyła. Rozważając powyższe w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że wyjaśnienie tej kwestii ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprawa wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia i rozstrzygnięcia co do charakteru objętych postępowaniem robót budowlanych, nad którą to kwestią organ odwoławczy z naruszeniem treści art. 107 § 3 K.p.a. przeszedł do porządku pomimo, że była ona obszernie akcentowana w odwołaniu. Pomimo tego organ ten nie poczynił żadnych ustaleń i rozważań, jak należy zakwalifikować sporne roboty budowlane z punktu wiedzenia treści art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Nie odniósł się też w tej kwestii do stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji, który stwierdził, że roboty te wyczerpują pojęcie robót budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i zostały zrealizowane nielegalnie – "z pominięciem pozyskania stosownej zgody właściwego organu" i stanowią "przebudowę części instalacji wewnętrznych". Również organ I instancji tego stanowiska bliżej nie uzasadnił, chociaż nie jest ono oczywiste i ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji, w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego nie zostały wymienione roboty polegające na "przebudowie części instalacji wewnętrznych" – jak nazwał je organ I instancji, ale jest mowa o "przebudowie obiektu budowlanego", które to pojęcia nie są tożsame. Gdyby zaś przyjąć, że istotnie chodziło organowi I instancji o przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 7a to konieczne byłoby przesądzenie, że w następstwie tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Takich ustaleń i rozważań decyzje organów obu instancji nie zawierają. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że ustalenia organów zostały poczynione z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto Sąd zaakcentował, że nie wszystkie roboty budowlane mogą być przedmiotem zainteresowania i rozstrzygnięć organów budowlanych. Rozbudowa lub przebudowa wewnętrznych instalacji obiektu budowlanego stanowi jego przebudowę tylko wówczas gdy w wyniku takich prac dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu. Tylko wówczas roboty takie będą podlegały reglamentacji Prawa budowlanego. W konsekwencji przebudowy obiektu nie stanowi przedłużenie istniejącej w budynku instalacji (np. przez zainstalowanie dodatkowych punktów oświetleniowych lub poboru prądu, założenie dodatkowego grzejnika, kranu). Reglamentacji nie podlega przedłużenie o około 2 m rurki doprowadzającej gaz do kuchni skarżącej. Trudno bowiem wyobrazić sobie, jaka zmiana parametrów użytkowych lub technicznych budynku miałaby w ten sposób nastąpić. W konsekwencji tego, dla ustalenia stanu zgodności z prawem instalacji gazowej w kształcie przed założeniem przez uczestnika zaworu odcinającego, przedłużenie odcinka przewodu gazowego, na którym zawór ten został zamontowany, nie będzie miało prawnego znaczenia. Otwarta pozostaje natomiast kwestia, czy nie dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu, jeżeli w następstwie robót budowlanych część budynku zostaje praktycznie pozbawiona możliwości korzystania z instalacji decydujących o spełnianiu przez poszczególne części budynku przypisanej im funkcji. Pod tym kątem sprawa będzie wymagała wyjaśnienia i przesądzenia, gdy chodzi o roboty polegające na zamontowaniu zaworu odcinającego dopływ gazu do kuchni skarżącej oraz na odcięciu dopływu ogrzewania do instalacji c.o. w części budynku użytkowanej przez skarżącą. Jak zaznaczył przy tym Sąd, dla oceny pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego nie ma znaczenia istniejący pomiędzy stronami spór. Wobec powyższego, koniecznym będzie porównanie instalacji gazowej w jej aktualnym stanie z jej stanem wynikającym z zatwierdzonego projektu technicznego tej instalacji, którego kserokopię dołączono do skargi. Nadto zdaniem Sądu, o ile decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może zostać wydana jedynie, gdy robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób mogłoby do tego dojść, gdy w następstwie wykonania spornych robót część budynku została pozbawiona dopływu gazu i energii cieplnej, a co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Sąd zwrócił również uwagę, że przedmiotem zainteresowania organów mogą i powinny być również prace budowlane, które nie wymagają pozwolenia lub zgłoszenia, jeżeli są lub zostały (w zw. z art. 51 ust. 7) wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Niewątpliwie może to dotyczyć robót budowlanych związanych z wewnętrzną instalacją gazową w budynku. Zagrożenie takie należałoby jednak stwierdzić, a to nie było dotychczas nawet sygnalizowane. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła O. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) i b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne przedstawienie stanu sprawy co wypełnia przesłankę art. 174 pkt 2 P.p.s.a., c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji Śl. WINB, a następnie wadliwe uzasadnienie wyroku WSA, jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy według art. 174 pkt 2 P.p.s.a., d) art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w wyniku błędnego i niewystarczającego uzasadnienia w sytuacji, gdy decyzja Śl. WINB obarczona wadą błędnego i niepełnego uzasadnienia została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uzasadniającym uchylenie decyzji Śl.WINB i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a., e) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez wskazanie co dalszego postępowania w warunkach odrzucenia skargi wypełniając przesłankę do skargi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., f) art. 1 § 2 ustawy P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przemilczenie naruszenia prawa polegające na przyjęciu za podstawę decyzji, informacji, która nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, wypełniając dyspozycję art. 174 pkt 2 P.p.s.a., g) art. 1 § 2 ustawy P.u.s.a przez wykroczenie poza treść przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Prawo budowlane oceniające racjonalność normy prawnej, stanowi przesłankę do wniesienia skargi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, co wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA (art. 185 P.p.s.a.) lub o wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. G., wnosząc o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za błędnie skonstruowany a przez to również bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 1a i 1b). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, a wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Również uzasadnienie kontrolowanej w sprawie decyzji posiada wszystkie wymagane przepisem art. 107 § 3 K.p.a. elementy, co wykluczało wadliwość przeprowadzonej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji kontroli. Kwestionowanie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych wykraczało natomiast poza granice zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 1c). Podobnie za niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. (zarzut 1e), stwierdzający wydanie skarżonego wyroku "w warunkach odrzucenia skargi", jednakże nie wskazujący z jakich powodów, Sąd pierwszej instancji winien odrzucić skargę ani poprzez wskazanie stosownego przepisu, ani nie odnosienie ich do konkretnych okolicznościami sprawy. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 P.u.s.a. (ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku art. 133 § 1 P.p.s.a. (zarzut 1f). Stwierdzić trzeba, że przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego, mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a więc również nie stanowi podstawy do podważania prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji polegającej na "przemilczeniu", jak wskazuje się w treści zarzutu. Zauważyć trzeba, w nawiązaniu do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ani Sąd pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie powoływały się na pismo R. G. z dnia 18 grudnia 2013 r., zaś decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek złożenia odwołania pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego, jako nieuprawnione należało ocenić twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji oceniał "racjonalność normy prawnej", w tym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 1 (i pkt 2) Prawa budowlanego, a nie prawidłowości ich zastosowania w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, samo ustalenie poprzedniego stanu sprawy nie jest wystarczające do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, a więc wydania decyzji, mocą której wykonane roboty budowlane zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem ("naprawione"). Nie można bowiem założyć niejako z góry, że stan ten był zgodny z prawem, skoro na tym tle wyjaśnienia stron postępowania pozostają rozbieżne. W tym też znaczeniu Sąd pierwszej instancji wskazywał na nieracjonalność stanowiska skarżącej, a nie przepisu – jak się stwierdza w kasacji – zgodnie z którym "w toku postępowania może być wydane orzeczenie nakładające na inwestora obowiązek doprowadzenia do stanu niezgodnego z prawem". Tym samym nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza ustawowe ramy kontroli wydanych przez organy administracyjne w sprawie rozstrzygnięć i przyjął do ich oceny inne kryterium niż legalność (zgodność z prawem). W konsekwencji tego jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zarzut 1g). W nawiązaniu do oceny zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji tej kwestii nie przesądził wobec braku dostatecznego wyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego sprawy. Różnice natomiast pomiędzy stanowiskami zajmowanymi przez organy administracyjne orzekającymi w sprawie, do których wyraźnie odwołuje się autor kasacji, wynikają właśnie z oceny stanu faktycznego spraw. Organ I instancji uznał, że jest on dostatecznie wyjaśniony, co zakwestionował organ odwoławczy i z tego powodu podjął tzw. decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Stanowisko organu II instancji prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji, wskazując na konieczność ustalenia, czy stan poprzednio przebudowanej instalacji gazowej był legalny, a jeśli tak to który oraz dokonania kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych w świetle art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Ponieważ nie został dostatecznie wyjaśniony i oceniony przedmiot niniejszej sprawy, sprawa wymagała uzupełnienia i ponownej oceny przez organ I instancji. Brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie przez organ I instancji, nie mógł zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, bowiem – jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji – prowadziłoby to do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. Ocena zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego na tym etapie postępowania pozostawała zatem przedwczesna. Z tych też przyczyn, nieuzasadnione okazały się być również zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (zarzut 2) oraz art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. (zarzut 1 d). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.