II SA/Gl 435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi O.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W związku z pismami O. G. z dnia [...] r. i [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej również jako PINB) organ ten wszczął postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w C. zrealizowanych przez R. G. a dotyczących istniejącej w tym budynku instalacji centralnego ogrzewania oraz wewnętrznej instalacji gazowej. Po rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał R.G., jako inwestorowi, przywrócić do poprzedniego stanu przebudowaną instalację gazową i c.o. w budynku przy ul. [...] przez: – zlikwidowanie zaworu odcinającego na przewodzie gazowym łączącym pomieszczenie techniczne przychodni weterynaryjnej, z kuchnią gazową mieszkania położonego powyżej; – przywrócenie dopływu ogrzewania do ww. mieszkania poprzez odtworzenie przebiegu rur c.o. biegnących od pieca gazowego, usytuowanego w pomieszczeniu technicznym przychodni weterynaryjnej do tego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] oraz [...] r. ustalono, że budynek przy ul. [...] stanowi współwłasność O. G. oraz R. G.. Wyposażony jest w jedno wspólne przyłącze gazowe i licznik gazu. Na skutek konfliktu między stronami R. G. zamontował zawór odcinający na przewodzie łączącym pomieszczenie techniczne przez niego użytkowane (w którym znajduje się piec gazowy) z kuchnią gazową mieszkania położonego powyżej, użytkowanego przez O. G. oraz zlikwidował dopływ ogrzewania do tego mieszkania poprzez odcięcie rur c.o. biegnących od przedmiotowego pieca gazowego. Roboty te wykonał przy tym bez pozwolenia na budowę, bądź wcześniejszego zgłoszenia. PINB uznał przy tym, że wobec istniejącego pomiędzy współwłaścicielami budynku konfliktu, co do sposobu i zakresu korzystania z istniejącej w nim instalacji gazowej i c.o., jedyną możliwość załatwienia sprawy stanowi przywrócenie tych instalacji do stanu poprzedniego. W odwołaniu od tej decyzji R. G. zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Zaakcentował, że objęte postępowaniem roboty z uwagi na ich charakter nie podlegały w ogóle reglamentacji prawa budowlanego. Stwierdził również, że jego zdaniem postępowanie przed PINB dla Miasta C. powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania przez Sąd Rejonowy w C. ([...]) o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w C.. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po powołaniu się na treść art. 28, art. 29 i w zw. z art. 30, art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawna budowlanego dla nałożenia obowiązku, o którym mowa w ustępie 1 punkcie 1 lub 2 w związku z ustępem 7 tego przepisu, tj. wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu "do stanu zgodnego z prawem" lub "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego" istotną okolicznością faktyczną jest oprócz ustalenia stanu istniejącego obiektu, również ustalenie "stanu zgodnego z prawem", bądź "stanu poprzedniego" czyli stanu obiektu, jaki wynika z wydanych przez organy architektoniczno - budowlane pozwoleń oraz dokonanych przez inwestora zgłoszeń. Podejmując decyzję o nakazaniu doprowadzenia instalacji do stanu poprzedniego należało wcześniej ustalić jaki był ów stan poprzedni i czy naruszał on już wówczas przepisy prawa. W tej materii organ nadzoru budowlanego winien wnikliwie przeanalizować projekty budowlane, bądź dokumentację zgłoszeniową, którą posiadają współwłaściciele obiektu i dołączyć ją do akt, tak by umożliwić weryfikację swoich ustaleń. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy instalacja ta była poddawana samowolnym przeróbkom, co wynika z zeznań obu stron. W tym względzie należało zdaniem organu odwoławczego dokonać w pierwszej kolejności ustaleń w oparciu o analizę dokumentacji projektowej, o ile strony taką posiadają oraz czas i zakres wykonanych robót budowlanych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. G. wniosła o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji PINB dla Miasta C.. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego oraz z naruszeniem jej interesu prawnego i prawa własności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organu odwoławczego PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej jego oceny pod kontem obowiązującego prawa materialnego. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują jakie dokładnie roboty budowlane zostały zrealizowane przez R. G. bez wymaganego pozwolenia. W toku postępowania został też ustalony dostatecznie poprzedni stan instalacji. Ewentualnych dalszych ustaleń w tym względzie mógł dokonać we własnym zakresie organ odwoławczy. W tym względzie mógł zażądać projektu instalacji gazowej (której kserokopię skarżąca dołączyła do skargi). Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie interpretuje łącznie treść przepisów zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w sytuacji, gdy ustawodawca używając słowa "albo" nakazał rozłączne ich stosowanie. Skarżąca stwierdziła nadto, że przedłużenia rurki doprowadzającej gaz do jej kuchni dokonała w 2006 r. za wiedzą i zgodą R. G., który uczestniczył nawet organizacyjne w realizacji tych robót. Miały one przy tym na celu przystosowanie instalacji gazowej do ustawionych w kuchni mebli. Przy wykonaniu tych robót nie doszło przy tym do jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego drugiej strony, w odróżnieniu od robót zrealizowanych w [...] r. przez R. G.. Podniosła również, że przedsięwzięła działania o legalne rozdzielenie instalacji gazowej ale nie uzyskała na to zgody Prezydenta Miasta C., gdyż nie zgodził się na to uczestnik postępowania jako współwłaściciel nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo błędnego i niedostatecznego uzasadnienia nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Całkowicie należy bowiem podzielić zajęte w niej przez ŚWINB w Katowicach stanowisko, iż konieczną przesłanką wydania decyzji opartej na treści art. 151 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest wcześniejsze przesądzenie, że ten "poprzedni stan" był stanem legalnym – zgodnym z prawem. W tym względzie stanowisko skarżącej akcentujące rozdzielność unormowania z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 51 omawianej ustawy, wynikającego z łączącego te przepisy spójnika "albo" (nie będącego spójnikiem wykluczającym) nie zasługuje na akceptację. Prowadziłoby bowiem do nieracjonalnego z punku wiedzenia celów postępowania legalizacyjnego wniosku, że w toku postępowania może być wydane orzeczenie nakładające na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu niezgodnego z prawem. Taka sytuacja zachodziłaby zaś gdyby stan poprzedni powstał w następstwie robót nielegalnie zrealizowanych. Wobec tego zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, w jej części odnoszącej się do robót budowlanych dotyczących objętej postępowaniem instalacji gazowej, że konieczne jest wcześniejsze ustalenie czy stan poprzedni tej instalacji był stanem legalnym, a to w sytuacji gdy uczestnik postępowania zarzucał, że w części objętej jego robotami została ona wcześniej nielegalnie przebudowana przez skarżącą, czemu ona co do zasady nie zaprzeczyła. Do rozważenia z punku widzenia legalności zaskarżonych decyzji w związku z treścią art. 138 § 2 Kpa pozostaje przy tym kwestia, czy ustaleń w tym względzie mógł dokonać we własnym zakresie organ odwoławczy, co zarzuca skarżąca. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii ma w okolicznościach niniejszej sprawy istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w sytuacji gdy nie było w ogóle przedmiotem rozważań organ pierwszej instancji, jej przesądzenie w postępowaniu odwoławczym prowadziłaby nadto do naruszenia wynikającej z art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Co do tej ostatniej kwestii Sąd miał nadto na uwadze, że sprawa wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia i rozstrzygnięcia co do charakteru objętych postępowaniem robót budowlanych, nad którą to kwestią ŚWINB z naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa przeszedł do porządku i to pomimo, że była ona obszernie akcentowana w odwołaniu. Pomimo tego organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń i rozważań jak należy zakwalifikować sporne roboty budowlane z punktu wiedzenia treści art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Nie odniósł się też w tej kwestii do stanowiska zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, który stwierdził, że roboty te wyczerpują pojęcie robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i zostały zrealizowane nielegalnie – "z pominięciem pozyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej", stanowią "przebudowę części instalacji wewnętrznych" Również jednak organ pierwszej instancji powyższego stanowiska bliżej nie uzasadnił, chociaż w okolicznościach sprawy ustalenie to nie jest oczywiste a ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organy obu instancji nie wyjaśniły do którego konkretnie rodzaju robót z wymienionych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego sporne roboty należy zaliczyć. W przepisie tym nie są w szczególności wymienione roboty polegające na "przebudowie części instalacji wewnętrznych" jak nazwał je PINB, lecz jest mowa o przebudowie obiektu budowlanego, które to pojęcia niewątpliwie nie są tożsame. Gdyby zaś przyjąć, że istotnie chodziło organowi pierwszej instancji o przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 7a omawianej ustawy to dla zaakceptowania takiego ustalenia konieczne byłby przesądzenie, że w następstwie tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym względzie decyzje organów obu instancji jednak nie zawierają. W konsekwencji należy stwierdzić, iż ustalenia organów orzekających, że postępowanie dotyczy robót budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego zostały poczynione z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Należy bowiem zaakcentować, że nie wszystkie roboty budowlane mogą być przedmiotem zainteresowania i rozstrzygnięć organów budowlanych. W szczególności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości prezentowane w orzecznictwie stanowisko (zobacz w tym względzie m.in. powołane w odwołaniu wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 797/08 i z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 193/12, WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 597/11 oraz WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 383/12), zgodnie z którymi rozbudowa lub przebudowa wewnętrznych instalacji obiektu budowlanego stanowi jego przebudowę tylko wówczas gdy w wyniku takich prac dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu. Tylko też wówczas roboty takie będą podlegały reglamentacji Prawa budowlanego. W konsekwencji przyjmuje się, że przebudowy obiektu nie stanowi przedłużenie istniejącej w budynku instalacji (np. przez zainstalowanie dodatkowych punktów oświetleniowych lub poboru prądu, założenie dodatkowego grzejnika, kranu). Niewątpliwie zatem za podlegającego reglamentacji prawa budowlanego nie można by uznać przedłużenia o około 2 m rurki doprowadzającej gaz do kuchni skarżącej, co zarzucał uczestnik. Trudno bowiem wyobrazić sobie jaka zmiana parametrów użytkowych lub technicznych budynku miałaby w ten sposób nastąpić. W konsekwencji dla ustalenia stanu zgodności z prawem instalacji gazowej, w kształcie przed założeniem przez uczestnika zaworu odcinającego, przedłużenie odcinka przewodu gazowego na którym zawór ten został zamontowany, nie będzie miało prawnego w tej spawie znaczenia. Otwarta pozostaje natomiast kwestia, czy nie dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu jeżeli w następstwie robót budowlanych część budynku zostaje praktycznie pozbawiona możliwości korzystania z instalacji decydujących o spełnianiu przez poszczególne części budynku przypisanej im funkcji. Pod tym kątem sprawa będzie wymagała wyjaśnienia i przesądzenia przy jej ponownym rozpoznaniu gdy chodzi o roboty polegające na zamontowaniu zaworu odcinającego dopływ gazu do kuchni skarżącej oraz na odcięciu dopływu ogrzewania do instalacji c.o. w części budynku użytkowanej przez skarżącą. Należy przy tym jednoznacznie stwierdzić, gdy chodzi o ocenę spornych robót budowlanych pod kątem przepisów Prawa budowlanego, nie ma żadnego znaczenia istniejący pomiędzy stronami spór co do rozliczeń związanych z kosztami za gaz wykorzystywany zarówno na cele c.o. jak i kuchenki gazowej i w ogóle spór co do prawa i zakresu korzystania z instalacji wewnętrznych w budynku, którego rozstrzygniecie należy do kompetencji sądów powszechnych. Wobec powyższego, gdy chodzi o zasadne stanowisko [...] WINB, że dla wydania decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 lub 2 Prawa budowlanego (przy ustaleniu jak wyżej stwierdzono, że sporne roboty podlegają w ogóle reglamentacji tego aktu prawnego) konieczne będzie porównanie instalacji gazowej w jej aktualnym stanie z jej stanem wynikającym z zatwierdzonego projektu technicznego tej instalacji, którego kserokopię dołączono do skargi, który to stan (ze zmianą wynikającą z omówionego wyżej przedłużenia doprowadzającego gaz do kuchni) należy uznać za stan zgodny z prawem. Należy nadto stwierdzić, że jakkolwiek rację ma uczestnik, iż decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być wydana jedynie w sytuacji, gdy robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (w związku z treścią odwołania i treścią art. 51 ust. 1 pkt 2), to trudno sobie wyobrazić w jaki sposób mogłoby do tego dojść (uczestnik tego również nie podaje) w sytuacji, gdy w następstwie wykonania spornych robót część budynku została pozbawiona dopływu gazu i energii cieplnej, na co trafnie zwrócił uwagę w swojej decyzji organ pierwszej instancji, a który to stan pozostaje w sprzeczności z wymaganiami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (DZ.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) W związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy też zwrócić uwagę, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego mogą i powinny być również prace budowlane, które nie wymagają pozwolenia lub zgłoszenia jeżeli są lub zostały (w zw. z art. 51 ust. 7) wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Niewątpliwie może to dotyczyć (ale tylko pod tym kątem) nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych związanych z wewnętrzną instalacją gazową w budynku. Zagrożenie takie należałoby jednak stwierdzić, a to nie było dotychczas nawet sygnalizowane. Z powyższych względów, z uwagi na zakres koniecznych do rozważenia, wyjaśnienia i rozstrzygnięcia kwestii, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oparta na treści art. 138 § 2 Kpa pomimo niedostatecznego uzasadniania, przepisu tego nie narusza w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. bu