II SA/Kr 193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.K. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 25 października 2011 r. S.K. zgłosił zamiar wykonania robót remontowych w budynku przy ul. [....] w T. , polegających na "zabudowie urządzenia w postaci zbiornika wodnego zasilanego z baterii słonecznych, przebudowy instalacji wodnej prowadząc linie wodociągowe po zmienionej trasie oraz dodatkowo instalacji elektrycznej od kolektorów słonecznych do zbiornika wody". S.K. oświadczył, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 8 listopada 2011 r. znak: [....] , wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu, sprzeciw w sprawie wykonania powyższych robót budowlanych dotyczących planowanej przebudowy instalacji wewnętrznych i urządzeń w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [....] w T. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca dokonał błędnej kwalifikacji wymienionych robót budowlanych, których nie wymieniono w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu [....] listopada 2011 r. S.K. . Zdaniem odwołującego się art. 28 Prawa budowlanego nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wszystkiego co się dzieje wewnątrz budynku już istniejącego. S.K. stwierdził, że wykonywanie urządzenia technicznego wewnątrz istniejącego budynku nie jest budowlą definiowaną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w definicji tej nie ma mowy o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę urządzeń technicznych rozumianych jako instalacje wodne, gazowe, kanalizacyjne, itp. W odwołaniu przedstawiono orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie tezy, że wykonywanie w istniejącym budynku urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, bez zmiany rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości, nie jest jego rozbudową lub budową nowego, wymagającą pozwolenia na budowę. Zdaniem S.K. wykonanie w istniejącym budynku dodatkowej instalacji wodnej i każdej innej nie jest rozbudową (budową). Wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. znak: [....] , na podstawie art. art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda [....] , po rozpoznaniu odwołania S.K. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 8 listopada 2011 r. znak [....] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 27 października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że orzeczenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 8 listopada 2011 r. jest zasadne. Podniesiono, że inwestor nie dołączył do zgłoszenia dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym wymaganego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Roboty budowlane wymienione w zgłoszeniu polegające na przebudowie wewnętrznych instalacji wodociągowych z zabudową zbiornika wodnego oraz na budowie instalacji elektrycznych są robotami związanymi z przebudową budynku. Na takie roboty jest wymagane pozwolenie na budowę po uprzednim zatwierdzeniu projektu budowlanego wykonanego przy uwzględnieniu wymagań przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższą decyzją nie zgodził się S.K. , który w dniu 3 stycznia 2012 r. złożył skargę na przedmiotową decyzję. Skarży uważa zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą za wadliwą. Wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, kwestionuje stanowisko organów o konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie robót objętych zgłoszeniem, podnosząc, że ze złożonych przez stronę dokumentów wynika, że roboty budowlane mają być wykonywane wewnątrz obiektu. Skarżący przytoczył na poparcie swojego poglądu szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśniono, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku - ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie przepisów do niego wykonawczych. Prawo budowlane w art. 28 wprowadza ogólną zasadę ustanawiającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie robót budowlanych, z wyjątkiem tych, które wyliczone zostały w sposób wyczerpujący w treści art.29 wzmiankowanej ustawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zgłoszone zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej nie mieści się w katalogu określonym w art. 29 ww. ustawy, bowiem zakres robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym spowoduje zmianę jego parametrów technicznych i użytkowych. Z tych też względów robót tych nie można zakwalifikować jako remontu obiektu zgodnie z definicją z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, lecz należy zakwalifikować jako przebudowę, która wykracza poza katalog robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wyłącznie przyłączy min. elektroenergetycznych i wodociągowych. Roboty budowlane wymienione w zgłoszeniu nie dotyczą natomiast wykonania przyłączy do budynku lecz polegają na przebudowie wewnętrznych instalacji wodociągowych z zabudową zbiornika wodnego zasilanego z kolektorów słonecznych oraz na budowie wewnętrznych instalacji elektrycznych od kolektorów słonecznych do zbiornika wody, zatem są robotami związanymi z przebudową budynku i wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe oraz mając na względzie, to co podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dopatrując się w wydanym rozstrzygnięciu naruszenia prawa Wojewoda podtrzymał wniosek o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W ocenie Sądu skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, a wydane decyzje naruszają prawo. Istota sporu między stronami dotyczy rozumienia wskazanej przez skarżącego inwestycji i zakwalifikowania go na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił wyjątki, wymieniając w art. 29 ww. ustawy obiekty budowlane oraz roboty budowlane, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie, a także wskazując w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wprawdzie zawarty w art. 29 Prawa budowlanego katalog stanowi zbiór zamknięty, ale nie oznacza to, że wykonanie każdej roboty budowlanej albo podlega obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, albo dokonania zgłoszenia. Ten dychotomiczny podział należy uzupełnić o trzecią kategorię: mianowicie są i takie roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia i są to najczęściej "drobne" roboty budowlane, nie ingerujące w sposób istotny w obiekt budowlany. Skarżący zgłosił jako swoją inwestycję roboty budowlane polegające na zabudowie urządzenia w postaci zbiornika wodnego zasilanego z baterii słonecznych, przebudowie instalacji wodnej polegające na przeprowadzeniu linii wodociągowych po zmienionej trasie oraz dodatkowo wykonaniu instalacji elektrycznej od kolektorów słonecznych do zbiornika wody. Niewątpliwie tak zakreślony zakres inwestycji obejmuje roboty budowlane dotyczące części wewnętrznych instalacji. Te instalacje mają w przyszłości posłużyć skarżącemu skorzystaniu z kolektora słonecznego, którego eksploatacja umożliwi dostarczanie podgrzanej wody. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgłoszony zakres prac budowlanych dotyczył jedynie zabudowy zbiornika wodnego zasilanego z baterii słonecznych oraz przebudowy instalacji wodnej polegające na przeprowadzeniu linii wodociągowych po zmienionej trasie i wykonaniu instalacji elektrycznej od kolektorów słonecznych do zbiornika wody. Okoliczność, że skarżący zamierza zainstalować wewnątrz budynku fragment instalacji wodnej oraz fragment instalacji elektrycznej, nie oznacza, że ich wykonanie skutkuje zmianą sposobu podgrzewania wody w danych obiekcie. To jest tylko wykonanie określonych prac, które dopiero po podłączeniu tego fragmentu instalacji wewnętrznych do samego kolektora słonecznego, spowodują zmianę sposobu podgrzewania wody. Istotne jest również i to, że – co do zasady - sam montaż kolektora słonecznego na budynku (na obiekcie budowlanym) został wyłączony spod obowiązku nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę, ale nawet dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt Prawa budowlanego, obowiązkiem dokonania zgłoszenia objęto jedynie montaż wolno stojącego kolektora słonecznego. Takiego obowiązku ustawodawca nie wprowadził wobec montażu kolektora słonecznego na budynku (np. na dachu budynku). Wprawdzie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego nakłada obowiązek zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, ale opisany w tym przepisie zakres obejmuje wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 metrów na obiektach budowlanych. Pojęcia "montaż" i "instalowanie" nie są tożsame, a skoro ustawodawca używa tych pojęć wobec wyraźnie określonych odmiennych zakresów robót budowlanych, to taki sposób uregulowania winien być uwzględniony jaklo mający znaczenie prawne. Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny podstaw prawnych montażu kolektora słonecznego na budynku skarżącego, ale wskazuje na pewną prawidłowość wskazującą na logiczność regulacji. Skoro montaż kolektora słonecznego – co do zasady – nie podlega reglamentacji administracyjnej przejawiającej się czy to obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, to tym bardziej wykonanie prac pozwalających na doprowadzanie wody z tak zamontowanego kolektora słonecznego do zbiornika wody znajdującego się wewnątrz budynku oraz doprowadzanie energii elektrycznej do tego kolektora winien być wyłączony spod reglamentacji. Jest bowiem oczywiste, że montaż kolektora słonecznego służy właśnie dostarczaniu ciepłej wody użytkowej, a nie innym celom, a więc gdyby w ocenie ustawodawcy montaż kolektora słonecznego na budynku powinien być objęty zakresem reglamentacji, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w regulacji art. 29 Prawa budowlanego. Oczywiście może zdarzyć się i tak, że zamontowanie kolektora słonecznego wymaga przeprowadzenie jeszcze innych dodatkowych prac budowlanych polegających na przebudowie samego obiektu budowlanego, np. w zakresie zmiany konstrukcji dachu i wtedy takie roboty budowlane będą objęte już reglamentacją poprzez, np. nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Analogicznie przeprowadzenie prac budowlanych w zakresie zainstalowania czy wykonania części instalacji wodnej może być uzależnione od wykonania innych jeszcze robót jak np. wykonania całej instalacji wewnętrznej czy wykonanie innych prac ingerujących i zmieniających konstrukcję budynku i wtedy również te roboty będą podlegały reglamentacji. Opierając się jednak na okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, że zgłoszone przez skarżącego prace budowane nie stanowią ani wykonania wewnętrznej instalacji wewnętrznej wodnej i elektrycznej, ani też nie ingerują w samą konstrukcję obiektu powodując jego zmiany konstrukcyjne. Organy administracji w tej sprawie uznały, że wykonanie wnioskowanych prac miałoby polegać na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Trafnie podnosi natomiast skarżący, że żaden z organów nie wykazał, że takie pracy rzeczywiście miałyby polegać na zmianie tych warunków ani nie określiły, jakie to warunki uległyby zmianie. Parametry użytkowe to takie wartości, które określają sposób i zakres korzystania z danego obiektu, części tego obiektu lub pomieszczenia w tym obiekcie. Zmiana parametrów użytkowych prowadzi do zmiany zasad korzystania. Przykładowo o zmianie parametrów użytkowych można mówić w razie przeznaczenia pomieszczenia usługowego na cele mieszkalne i odwrotnie lub pomieszczenia nieużytkowanego na określone cele użytkowe, o ile taka zmiana wymaga wykonania robót budowlanych. Zakres zgłoszonych przez skarżącego prac nie powoduje zmianę parametrów użytkowych obiektu budowlanego. Parametry techniczne istniejącego budynku ulegną zmianie w tym zakresie, że wykonanie fragmentu instalacji wewnętrznych umożliwi w przyszłości powstanie nowego (dodatkowego) źródła zasilania tego budynku ciepłą wodą. Jednakże nie każda zmiana parametrów technicznych istniejącego budynku powoduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela stanowiska organów administracji, że w tej sprawie miała miejsce budowa instalacji elektrycznej. Należy domyślać się, że w przedmiotowym budynku instalacja elektryczna już istnieje, a zamiarem skarżącego było jedynie doprowadzenie kabla energetycznego do kolektora (lub miejsca, w którym ten kolektor zostanie w przyszłości zainstalowany) z już istniejącej instalacji elektrycznej. Wprawdzie nawet zamontowanie dodatkowego gniazda eklektycznego w pomieszczeniu, czy też np. zamontowanie dodatkowego punktu świetlnego w pomieszczeniu powoduje rozbudowanie wewnętrznej instalacji elektrycznej, a tym samym jej przebudowę, ale byłoby całkowicie nieracjonalnym, aby na tak wykonane prace było wymagane pozwolenie na budowę. O przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowanego w zakresie zmiany parametrów technicznych wewnętrznej instalacji obiektu budowlanego, które wymagają pozwolenia na budowę, można mówić tylko wtedy, gdy zakres robót budowlanych obejmuje wykonanie lub wymianę całości instalacji danego rodzaju lub przynajmniej przeważającej jej części, bądź też w wyniku tych prac zmianie ulegają wielkości (parametry) dostarczanej wody, energii elektrycznej, gazu, itp. do danego obiektu budowlanego. Inny zakres prac budowlanych w zakresie instalacji wewnętrznych budynku nie wymaga pozwolenia na budowę. Sąd w tej sprawie wskazuje również na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 797/08, zgodnie z którym "zważywszy, że instalacje wewnętrzne stanowią część obiektu budowlanego ich rozbudowa nie podlega samodzielnej kwalifikacji i ex definitione nie jest rozbudową tego obiektu lub jego części. Rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać i kwalifikować jako element zmiany tegoż obiektu budowlanego, który w zależności od charakteru zakresu prac może prowadzić do jego przebudowy w rozumieniu art.3 pkt.7 a Prawa budowlanego. O ile w wyniku takich prac nie dochodzi jednak do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji- nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art.3 pkt oraz art. 28-30 Prawa budowlanego i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia". Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 597/11 wskazując, że prace polegające na rozbudowie instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt oraz art. 28-30 prawa budowlanego i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia. Tym sam w ocenie Sądu zakres prac budowlanych zgłoszonych w tej sprawie przez skarżącego został z naruszeniem art. 28 i 29 Prawa budowlanego uznany przez organy obu instancji jako podlegający uzyskaniu pozwolenia na budowę, a wniesiony sprzeciw w związku z dokonaną przez organy kwalifikacją prawną nie znajduje prawnego uzasadnienia. Trafnie zarzucono w skardze brak podstaw do utrzymania sprzeciwu w zakresie braku dołączenia do zgłoszenia oświadczenia wymaganego art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli z akt sprawy nie wynika, aby którykolwiek z organów zwracał się do skarżącego o przedłożenie tego oświadczenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, to z braku przedłożenia tego oświadczenia nie można uzasadniać wniesienie sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje. Wykazane bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje. Stosując się do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że w tej sprawie z uwagi na specyfikę postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 25 października 2011 r., które to postępowanie określone zostało 30-dniowym terminem materialnoprawnym i w razie zaakceptowania stanowiska wnioskodawcy organ nie wydaje żadnego aktu administracyjnego, w razie uprawomocnienia się wyroku Sądu organ I. instancji utracił podstawy do załatwiania tej sprawy w drodze aktu administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.