II OSK 3331/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 487/19 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 487/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiającą R.G. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, że spełnił jedną z przesłanek określonych w art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690) zwanej dalej w skrócie "u.d.o.a.", warunkującą pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Przedstawione okoliczności faktyczne, choć niewątpliwie mogą budzić u skarżącego poczucie krzywdy, w tym dotyczące rejestracji w dniu [...] maja 1981 r. skarżącego pod numerem [...] przez Wydział [...] do sprawy "[...]" czy próba wcielenia go do ZOMO nie uzasadniają uznania, że skarżący był działaczem opozycji antykomunistycznej w rozumieniu ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Podkreślono, że art. 2 ust. 1 u.d.o.a. wymaga, by działalność antykomunistyczna trwała co najmniej 12 miesięcy i była prowadzona w ramach zorganizowanych struktur lub we współpracy z nimi oraz była zagrożona odpowiedzialnością karną. Skarżący nie powołał się na tego rodzaju działalność. Do okresu tego nie wlicza się okresów działalności w ramach niezależnego ruchu związkowego. Zatem działalność skarżącego w strukturach podziemnych [...] nie była okolicznością powodującą uwzględnienie wniosku. Ponadto skarżący oświadczył, że został dwukrotnie zwolniony z pracy, tj. [...] grudnia 1972 r. z zemsty za antykomunistyczne poglądy oraz w dniu [...] czerwca 1976 r. za odmowę brania udziału w obchodach Święta 1 Maja. Jednak ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych wymaga, aby rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem nastąpiło na skutek wzięcia udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący nie powołał się na udział w takim wystąpieniu. Nie przedłożył także jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że utrata przez niego pracy rzeczywiście miała podłoże polityczne. Do uwzględnienia wniosku nie było wystarczające branie udziału w zebraniach wiejskich czy antykomunistyczne poglądy. W ocenie Sądu za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oświadczenia złożone w sprawie przez G. N., M. G., J. C., K. B. i J. K.K. nie dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy w rozumieniu art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. W związku z tym organ administracji nie naruszył prawa procesowego nie przesłuchując osób wskazanych przez stronę. Przesłuchał natomiast skarżącego i dowód ten nie potwierdził, by był on działaczem opozycji antykomunistycznej czy osobą represjonowaną z powodów politycznych. Zaakcentowano nadto, że organ zwrócił się na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.o.a. do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o przekazanie informacji o treści zgromadzonych przez Instytut dokumentów dotyczących warunków, o których mowa w art. 2 i 3 u.d.o.a. oraz o przekazanie kopii tych dokumentów. Udzielone informacje nie pozwoliły na ustalenie szczegółów dotyczących opozycyjnej działalności skarżącego, ani działań Służby Bezpieczeństwa wobec niego. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznając, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego i na tej podstawie wniesioną skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3b i d u.d.o.a. polegające na uznaniu, że represje stosowane wobec skarżącego nie pozostają w związku z jego działalnością w opozycji antykomunistycznej; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadków G. N., M. Gł., J. C., K. B., J. K. K. pomimo, że świadkowie ci mają wiedzę co do okoliczności mających znaczenie dla sprawy, o czym świadczy treść ich pisemnych oświadczeń, b) art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 K.p.a. przez zaniechanie powołania biegłego psychiatry dla ustalenia, czy R.G. z powodu stłuczenia mózgu, którego doznał w 2009 r. w konsekwencji częściowej utraty pamięci, jest osobą zdolną do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej w postaci: protokołu [...] oględzin sądowo-lekarskich z dnia [...] lutego 2019 r. przez biegłego lekarza sądowego specjalistę reumatologa W. S., karty informacyjnej leczenia szpitalnego w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2009 r. z rozpoznaniem stłuczenia mózgu i innych, karty informacyjnej leczenia szpitalnego na oddziale reumatologii i rehabilitacji leczniczej w S., opisu wizyty w szpitalu wojewódzkim w K. w dniu [...] lutego 2014 r., skierowania na konsultację w Poradni Zdrowia Psychicznego z dnia [...] października 2015 r., zaświadczeń lekarskich z dnia [...] lutego 2018 r., z dnia [...] kwietnia 2018 r. i z dnia [...] listopada 2018 r. - na okoliczność przebytej choroby i związanych z tym wątpliwości co do zdolności R.G. do składania zeznań w charakterze świadka. Wniesiono również o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w S. o przeprowadzenie kwerendy i ewentualne nadesłanie dokumentów archiwalnych, zarejestrowanych pod numerem [...] dziennika rejestracyjnego [...] w K., sygn. akt [...] t.2 dla ustalenia, czy istnieją dokumenty archiwalne dotyczące działalności R.G. w strukturach [...], świadczących o represjonowaniu skarżącego z powodów politycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że sama skarga kasacyjnie nie została sformułowana poprawnie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). W tej zaś sprawie wnosząc skargę kasacyjną skarżący nie wskazał na naruszenie jakiegokolwiek przepisu stanowiącego podstawę do orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Takim przepisem, co wyraźnie zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, był art. 151 P.p.s.a. Tym samym brak zarzutu błędnego zastosowania art. 151 P.p.s.a. lub niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c P.p.s.a. stanowi wadliwość samej skargi kasacyjnej. Tym niemniej wadliwość ta nie mogła prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej, ponieważ w tej sprawie na podstawie uzasadnienia samej skargi można jednoznacznie ustalić, jakiego rodzaju naruszenia prawa podnosi autor skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczą tak naruszenia przepisów postepowania, jak i prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania są niezasadne. Sprowadzają się one do zakwestionowania braku przeprowadzenia przez ten Sąd dowodów z zeznań świadków na okoliczności wskazywane przez skarżącego oraz powołania biegłego dla ustalenia, czy skarżący jest osobą zdolną do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń. Przed sądem administracyjnym możliwość prowadzenia postępowania dowodowego jest znacząco ograniczona. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym dopuszczalnym jest, i to w ograniczonym zakresie, przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentów, a nie dowodu z zeznań świadków lub zlecenie sporządzenia opinii przez biegłego. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 K.p.a. jest niezasadny. Kolejny zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 lit. b i lit. d u.d.o.a. w zakresie uznania, że represje stosowane wobec skarżącego nie pozostają w związku z jego działalnością w opozycji antykomunistycznej. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 u.d.o.a. Przepis ten zawiera definicję działacza opozycji antykomunistycznej i zgodnie z jego treścią jest nim osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r. łącznie przez okres co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Przy czym do tego okresu nie wlicza się, na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy, działalności w ramach niezależnego ruchu związkowego prowadzonej w okresie od dnia 31 sierpnia 1980 r. do dnia 12 grudnia 1981 r. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ani sam skarżący ani też zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają, aby poza okresem od [...] sierpnia 1980 r. do [...] grudnia 1981 r. funkcjonował on w ramach struktur organizacyjnych [...]" lub struktur [...]". Wprawdzie nietrafnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że udział w strukturach zdelegalizowanego po 13 grudnia 1981 r. związku zawodowego nie może być uznany za spełniający przesłanki definicji działacza opozycji antykomunistycznej, ponieważ powołany art. 2 ust. 1 u.d.o.a. nie ogranicza działalność w strukturach zorganizowanych działających jedynie legalnie. Tym niemniej w tej sprawie skarżący nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego, że po 13 grudnia 1981 r. łącznie przez okres co najmniej 12 miesięcy prowadził działalność w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Sam skarżący przesłuchiwany jako strona w postępowaniu administracyjnym oświadczył, że nie działał po 13 grudnia 1981 r. w strukturach zorganizowanych związków zawodowych ani nie współpracował z nimi, a nawet nie chodził na spotkania opozycyjne, a jedynie utrzymywał kontakty z niektórymi osobami. Wprawdzie w oświadczeniach niektórych świadków wskazanych przez skarżącego podnosi się, że skarżący działał w strukturach [...]" w latach 1979-1989, tym niemniej są to tylko jednozdaniowe oświadczenia. Pomijając nawet fakt, że "[...]" zakończyła swoją działalność wraz z zarejestrowaniem w dniu [...] maja 1981 r. "[...]" to nawet, gdyby skarżący przez okres ok. 10 lat funkcjonował w strukturach jakiegokolwiek nawet zdelegalizowanego związku zawodowego, pozostałyby jakieś dokumenty potwierdzające ten fakt. Żadnych zaś dokumentów, które potwierdzałyby taką działalność lub współdziałanie z takimi strukturami ani sam skarżący nie przedłożył, ani też nie potwierdza takiej działalności Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.o.a. przesłanek za uznaniem go za działacza opozycji antykomunistycznej. Trzeba przy tym wyraźnie stwierdzić, że jest to ustawowa definicja działacza opozycji antykomunistycznej, która nie musi pokrywać się z przekonaniem danej osoby o jej działalności opozycyjnej. Sądy, tak jak i organy administracyjne, działając tylko na podstawie przepisów prawa nie mogą objąć innych przypadków takiej działalności, jeżeli nie spełnia ona przesłanek zawartych w art. 2 ust. 1 i 2 u.d.o.a. Nie jest zasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 3 (a nie ust. 3, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej) lit. b u.d.o.p. Przepis ten definiuje pojęcie osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jest nią taka osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 31 lipca 1990 r. brała udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i w związku z tym była inwigilowana przez organy bezpieczeństwa państwa i podjęto wobec niej bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia lub została z nią rozwiązana umowa o pracę. Także i w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, aby w ww. okresie spełniła łącznie następujące przesłanki: a) brała udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, b) w związku z tym była inwigilowana przez organy bezpieczeństwa państwa, c) podjęto wobec niej bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Sam skarżący podaje następujące zdarzenia, które jego zdaniem powinny uzasadniać przyznanie mu statusu osoby represjonowanej. Są to: przesyłane od maja 1981 r. wezwania do stawienia się w Zmotoryzowanych Odwodach Milicji Obywatelskiej (ZOMO); wezwania Milicji Obywatelskiej do stawienia się jako świadek w inne miejsce niż miejsce zamieszkania; przekonanie skarżącego, że był obserwowany; prawdopodobieństwo mobilizacji, która jednak nie nastąpiła; kontrole drogowe; dwukrotne zatrzymywanie prawa jazdy; odmowa przyznania kredytu na budowę domu; kontrole realizacji samej budowy; brak miejsca w żłobkach i przedszkolach dla dzieci skarżącego. Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że żadne z tych zdarzeń nie potwierdzają spełnienia opisanych powyżej w art. 3 pkt 3 lit. a u.d.o.a. przesłanek uzasadniających uznanie skarżącego za osobę represjonowaną z powodów politycznych. Nie została również spełniona przesłanka objęta art. 3 pkt 3 lit. d u.d.o.a., zgodnie z którą za osobę represjonowaną z powodów politycznych należy uznać osobę, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 31 lipca 1990 r. brała udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i w związku z tym została z nią rozwiązana umowa o pracę. Sam skarżący podaje, że dwa razy rozwiązano z nim umowę o pracę: w dniu [...] grudnia 1972 r. bez podania przyczyny i w dniu [...] czerwca 1976 r. za porozumieniem stron. Sam skarżący nie przedłożył żadnego dowodu mogącego potwierdzić, że rozwiązanie tych umów nastąpiło w związku z braniem udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący podaje, że jego zdaniem rozwiązanie umowy o pracę w 1972 r. nastąpiło w związku z jego antykomunistycznymi poglądami, a w 1976 r. za odmowę udziału w obchodach 1-majowych. Żadna z tak sugerowanych przez skarżącego przesłanek nie wypełnia znamion ustawowej przesłanki "brania udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce". Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że także w zakresie możliwości uznania skarżącego za osobę represjonowaną z powodów politycznych na podstawie art. 3 pkt 3 lit. d u.d.o.a. nie zostały spełnione okoliczności objęte tym przepisem. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty dotyczące aktualnego stanu zdrowia skarżącego nie mogły zostać w tej sprawie uwzględnione, ponieważ żaden przepis ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych nie uzależnia potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych od stanu zdrowia osoby wnioskującej o taki status. Ponieważ zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.