II OSK 3351/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Szpitala w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Regionalnego Szpitala w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 753/17 w sprawie ze skargi Regionalnego Szpitala w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej postanawia: wstrzymać wykonanie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w punkcie 1, 9, 13, 15 i 26 oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w punkcie 1, 3 i 4. Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Regionalnego Szpitala w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Regionalny Szpital w [...] wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w punkcie 1, 9, 13, 15 i 26 oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia[...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w punkcie 1, 3 i 4. Skarżący wyjaśnił, że w piśmie z 20 grudnia 2017 r. zwrócił się o prolongowanie (już wcześniej zmienianego) terminu wykonania zaleceń z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynikających z powyższych decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. Wskazał, że z uwagi na brak środków finansowych nie jest możliwe wykonanie wszystkich zaleceń do 31 grudnia 2016 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] odmówił zmiany powyższych decyzji w zakresie terminu wykonania zaleceń, która została utrzymana w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2017 r. znak:[...]. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. skarżący podniósł, że termin na wykonanie obowiązków upłynął w dniu 31 grudnia 2016 r., a zatem może zostać przymuszony przez organ administracji w trybie egzekucji do ich realizacji, co wiąże się z nakładami finansowymi, a w konsekwencji prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Skarżący podkreślił, że po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych wykonał szereg prac na rzecz poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektów szpitalnych. W latach 2011-2016 na dostosowanie obiektów szpitalnych do wymogów przeciwpożarowych skarżący wydał kwotę 3 mln zł. Jest to znaczne obciążenie dla placówki ochrony zdrowia finansowanej z budżetu, który nie zawsze wystarcza na prowadzenie bieżącej działalności, a priorytetem jest zapewnienie jak najlepszej opieki medycznej dla pacjentów. Skarżący podkreślił, iż ma świadomość tego, że poprawa bezpieczeństwa pożarowego to bardzo istotny element w działalności obiektów użyteczności publicznej i nie uchyla się od nałożonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Dlatego przy każdym remoncie bądź przebudowie stara się wykonywać niezbędne prace związane z koniecznością dostosowania szpitala do wymogów w tym zakresie. Jednak do wykonania wszystkich zaleceń zawartych w przedmiotowych decyzjach potrzeba jeszcze kolejnych 3 mln zł, których na chwilę obecną szpital nie jest w stanie zapewnić (w załączeniu zestawienie kosztów). Faktem powszechnie znanym jest, że od października 2017 r. na skutek reformy finansowania świadczeń opieki zdrowotnej zmieniły się zasady finansowania szpitali, które znalazły się w tzw. sieci, w tym Regionalnego Szpitala w[...]. Kontrakt szpitala z NFZ jest niższy w porównaniu do lat ubiegłych. Trudna sytuacja finansowa szpitala sprawia, że szpital celem realizacji nałożonych obowiązków musiałby wspomagać się kredytem, co miałoby negatywny wpływ na wynik finansowy szpitala i mogłoby mieć wpływ na zapewnienie ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 11 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 z późn. zm.) podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika. Z planu finansowego szpitala na 2017 r. wynika, że szpital nie dysponuje środkami na realizację nałożonych obowiązków, a wynik finansowy został określony na kwotę "- 3.791.926,00 zł" (w załączeniu plan finansowy na 2017 r. wraz z uchwałą Rady Społecznej szpitala z dnia 23 marca 2017 r.). Zaciąganie więc dodatkowych zobowiązań przez szpital może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie zasługiwał na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 291). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 300). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] - we wnioskowanym zakresie. W niniejszej sprawie w odniesieniu do ww. decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym oraz zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 K.p.a. można mówić o tożsamości podstawy prawnej i przedmiotu rozstrzygnięcia, jak również o tożsamości podmiotowej. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Najdobitniej wyraził to NSA w postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04 (LEX nr 1405435), w którym stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w punkcie 1, 9, 13, 15 i 26 oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w punkcie 1, 3 i 4 pozwala na stwierdzenie, że zasługiwał on na uwzględnienie. Z argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wniosku oraz dołączonych dokumentów w postaci kosztorysu dalszych prac niezbędnych do wykonania zaleceń nałożonych ww. decyzjami oraz planu finansowego skarżącego na rok 2017 wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo wystąpienia po stronie skarżącego znacznej szkody w przypadku wykonania powyższych decyzji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.