II OSK 3359/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2685/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [..] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2685/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Z. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski wymierzył Wójtowi Gminy Z. karę pieniężną w wysokości 59.500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączem energetycznym, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) dalej w skrócie jako u.p.z.p. Po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy Z. na powyższe postanowienie, Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej w skrócie jako K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy Z. kary pieniężnej w wysokości 36.500 zł za 73 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w analizowanej sprawie w dniu 15 października 2010 r. wnioskodawca nie złożył wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz - działając na podstawie art. 59 u.p.z.p. - wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę, że dopiero w dniu [...] listopada 2010 r. inwestor zakwalifikował swoje żądanie jako wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, 65-dniowy termin określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. zaczął biec od dnia następnego po dniu, w którym inwestor wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. [...] listopada 2010 r. Termin zakończył bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 12 maja 2011 r. Omawiane postępowanie lokalizacyjne trwało 169 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Po odliczeniu od wskazanego czasu trwania postępowania ustawowych 65 dni oraz okresów wyłączenia (łącznie 31 dni), ilość dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji wyniosła 73 dni [169-(65+31)=73], a nie jak ustalił Wojewoda Dolnośląski - 119 dni. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy Z., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak odliczenia od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego okresu od dnia 6 grudnia 2010 r., tj. od dnia doręczenia Wójtowi Gminy Z. wniosku o zawieszenie postępowania do dnia 14 lutego 2011 r., tj. do złożenia żądania o dalsze procedowanie w sprawie. Powyższe, zdaniem skarżącego, spowodowało błędne ustalenie, że zaistniał stan zwłoki w wydaniu decyzji w wymiarze 73 dni. Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę Wójta Gminy Z., uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w dniu 25 listopada 2010 r., a zakończył w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 12 maja 2011 r. Postępowanie lokalizacyjne trwało 169 dni. Słusznie odliczono od ustawowego terminu 31 dni, tj. okresy: 14 dni (od dnia 9 do 22 grudnia 2010 r.) przeznaczonych przez organ na poinformowanie stron postępowania - zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. - o możliwości złożenia sprzeciwu od wniosku inwestora o zawieszenie postępowania oraz 17 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (od 5 do 21 marca 2011 r.). Wbrew zarzutom skargi, od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego nie można odliczyć okresu od złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania tj. 6 grudnia 2010 r. do dnia zgłoszenia żądania przez ww. co do dalszego procedowania w sprawie (organ zgodnie z oświadczeniem strony przyjął, że nastąpiło to 14 lutego 2011 r.). Samo złożenie przez stronę takiego wniosku bez podjęcia przez organ odpowiednich czynności procesowych wskazanych w przepisach K.p.a. nie stanowi okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu. Odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres związany z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego w niniejszej sprawie organ gminy nie wydał. W związku z tym brak było podstaw do uznania, że naruszono art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 2c w związku z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów i związany z nią brak odliczenia od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Z. i zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. okresu od dnia 6 grudnia 2010 r., tj. dnia doręczenia Wójtowi Gminy Z. wniosku o zawieszenie postępowania do dnia 14 lutego 2011 r., tj. zgłoszenia żądania przez stronę (wnioskodawcę w sprawie) co do dalszego procedowania w sprawie i w ten sposób błędne przyjęcie, że po stronie Wójta Gminy Z. zaistniał stan zwłoki w wydaniu tej decyzji w wymiarze 73 dni, za które wymierzono karę pieniężną w zawyżonej wysokości 36.500 zł. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji co do tego, czy podlegał odliczeniu od czasu załatwienia sprawy okres od dnia złożenia przez wnioskodawcę wniosku o zawieszenie postępowania i zaniechania procedowania w sprawie aż do dnia złożenia kolejnego wniosku wnioskodawcy dotyczącego podjęcia dalszych czynności w sprawie. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z dyspozycji art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wynika, że do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że okolicznością uzasadniającą określenie okresu od 23 grudnia 2010 r. do dnia 14 lutego 2011 r. jako okresu opóźnienia spowodowanego z przyczyny niezależnej od organu był wniosek inwestora o powstrzymanie się z prowadzeniem postępowania w związku z prowadzonymi przez inwestora negocjacjami z właścicielem jednej z działek, na której miała być realizowana planowana inwestycja. Tak wskazana przesłanka trafnie została uznana przez Sąd pierwszej instancji za niespełniającą wymogu opóźnienia z przyczyny niezależnej od organu prowadzącego sprawę. Należy bowiem stwierdzić, że sam inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie i ten wniosek podlegał rozpoznaniu przez organ. Rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania następuje w drodze postanowienia o zawieszeniu postępowania albo o odmowie zawieszenia postępowania. Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają instytucji zawieszenia w sposób dorozumiany (per facta concludentia). Nie ma więc racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nawet mimo braku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ pierwszej instancji, to należałoby uznać, że organ ten zawiesił postępowanie. Nie można uznać racji twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, jakoby wskazany przez wnioskodawcę argument w postaci prowadzenia negocjacji z jednym z właścicieli nieruchomości na której miałaby być realizowana w przyszłości inwestycja, stanowiło opóźnienie spowodowane z przyczyny niezależnej od organu. Przyczyna niezależna od organu to taka przyczyna, na zaistnienie której organ prowadzący sprawę nie miał wpływu i która uniemożliwia prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie zawiera wymogu, aby inwestor składając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musiał wykazywać się tytułem prawnym do terenu przyszłej inwestycji. Tym samym taki wniosek może również złożyć podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, na której w przyszłości będzie zamierzał realizować daną inwestycję. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje podstaw do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Uzyskanie takiej decyzji stanowi jeden z warunków późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu inwestycji. W związku z tym ewentualne prowadzenie przez inwestora w tej sprawie negocjacji z właścicielem nieruchomości co do uzyskania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogło stanowić okoliczności opóźniającej możliwość prowadzenia postępowania. Potwierdza to wprost art. 52 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Dodatkowo z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wprost wynika, że organ zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego strony w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wyraźnie ww. przepis potwierdza, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego udział bierze jako strona zarówno inwestor, jak i właściciel nieruchomości, na której projektowana jest przyszła inwestycja. Skoro więc żaden przepis na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przewiduje wykazywania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do terenu inwestycji, to organ prowadzący takie postępowanie nie może traktować ewentualnej przesłanki polegającej na braku tytułu prawnego inwestora do terenu przyszłej inwestycji jako okoliczności uniemożliwiającej załatwienie tej sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor chciałby, aby organ pozostawał w bezczynności czy też prowadził postępowanie. Po wszczęciu postepowania to organ administracyjny odpowiedzialny jest za podejmowanie wszelkich działań zgodnych z prawem i to organ ponosi odpowiedzialność za niewydanie decyzji w terminie 65-dniowym poza przypadkami wymienionymi w art. 52 ust. 2c u.p.z.p. Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 2c w związku z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że w tej sprawie nie zaistniała podstawa do odmowy wliczenia do terminu załatwienia sprawy okresu od dnia 23 grudnia 2010 r. do dnia 14 lutego 2011 r. W tym bowiem czasie organ ani nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania, ani też nie zaistniała przyczyna opóźnienia niezależna od organu, która uniemożliwiała dalsze procedowanie i załatwienie sprawy. Mając na względzie powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.