II OSK 3373/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 338/19 w sprawie ze skargi D. S. i małoletniej D. K. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową M. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 6 lutego 2019 r. nr SO-II.6231.1.2019.JF w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy wpisania do aktu urodzenia wzmianki dodatkowej o przysposobieniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 338/19 w sprawie ze skargi D. S. i małoletniej D. K. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową M. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 6 lutego 2019 r. nr SO-II.6231.1.2019.JF w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 28 sierpnia 2018 r. D. S. oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. K – matka M. K. zwróciły się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gdańsku o dołączenie wzmianki dodatkowej o przysposobieniu w akcie urodzenia dziecka D. K. Wnioskodawczynie wskazały, że posiadają obywatelstwo polskie i szwedzkie, zawarły w Szwecji związek małżeński, a szwedzki sąd orzekł o przysposobieniu małoletniej D. K. przez D. S. Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gdańsku pismem z dnia 23 listopada 2018 r. poinformował wnioskodawczynie o odmowie dołączenia do aktu urodzenia D. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu. Powołał się na art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2064 ze zm.) w zw. z art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. W ocenie organu uznanie postanowienia szwedzkiego sądu o przysposobieniu i w konsekwencji dołączenie do aktu urodzenia dziecka wzmianki o adopcji jest sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego RP i przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określającymi kwestie związane z pochodzeniem dziecka, które jako ojca dziecka, zawsze wskazują mężczyznę. Organ pouczył też strony, że o ustalenie, czy ww. orzeczenie podlega uznaniu na podstawie art. 1148 k.p.c., mogą wystąpić do sądu powszechnego. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. wnioskodawczynie skierowały do Wojewody Pomorskiego odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gdańsku, uznając je za decyzję administracyjną. Zakwestionowanym w sprawie postanowieniem z 6 lutego 2019 r. Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że nie dotyczyło decyzji administracyjnej. Powołując się na art. 108 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego, organ wskazał, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej dokonana na podstawie art. 1146 k.p.c. stanowi wyjątek od zasady ogólnej, zgodnie z którą odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego wymaga formy decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. S. oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. K. – matka M. K. zarzuciły naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz naruszenie art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 108 ust. 1 i 4 oraz art. 2 ust. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosły, że pismo Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej i załatwia sprawę co do istoty, zatem powinno zostać uznane za decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, wskazując, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu urodzenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie wpisania do aktu urodzenia D. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu, co uzasadnia uznanie, że pismo z 23 listopada 2018 r. stanowi decyzję administracyjną. Odwołanie od tej decyzji jest w pełni dopuszczalne i powinno być merytorycznie rozpoznane. Sąd powołał się w szczególności na domniemanie załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Stwierdził też, że wskazane w art. 1148 k.p.c. postępowanie cywilne nie może być traktowane w kategorii jedynej prawnie dopuszczalnej formy weryfikacji zgodności z prawem podjętych przez kierownika urzędu stanu cywilnego działań. Sąd powszechny w ramach tego postępowania nie będzie bowiem badał zgodności z prawem czynności organu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 78/19 o odrzuceniu skargi D. S. oraz działająca w imieniu małoletniej D. K. – M. K. na rozstrzygnięcie Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gdańsku z 23 listopada 2018 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że rzeczony akt organu jest decyzją administracyjną wydaną w pierwszej instancji, a stronie przysługuje tryb odwoławczy na podstawie przepisów k.p.a. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Pomorski, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 4 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa zamieszczenia wzmianki dodatkowej na podstawie orzeczenia sądu państwa obcego dokonana na podstawie art. 1146 k.p.c. następuje w formie decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie służył środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu wskazano, że art. 2 ust. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego wprowadza zasadę ogólną, zgodnie z którą odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast poszczególne przepisy tej ustawy przewidują wyjątki od tej reguły, w których odmowa dokonywana jest w formie pisma niebędącego decyzją. Wskazano w tym miejscu na art. 64 ust. 1 ustawy dotyczący odmowy przyjęcia oświadczeń koniecznych do uznania ojcostwa oraz na art. 89 ust. 1 i 2 ustawy dotyczący odmowy dokonania czynności związanych z zawarciem małżeństwa. Wojewoda zaznaczył, że odmowa w formie pisma niebędącego decyzją została zastrzeżona dla tych sytuacji, gdy istota problemu dotyczy zagadnień z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, w których kończą się kompetencję organów, a zaczyna kognicja sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. K. - M. K. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniosły, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W piśmie z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżące podtrzymały swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie o formę prawną, w której kierownik urzędu stanu cywilnego odmawia dołączenia - na podstawie orzeczenia sądu państwa obcego - wzmianki dodatkowej do aktu urodzenia ze względu na zaistnienie jednej z przeszkód do uznania zagranicznego orzeczenia wymienionej w art. 1146 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę rację ma skarżący kasacyjnie Wojewoda co do tego, że kierownik USC zawiadamia stronę o odmowie dołączenia wzmianki w formie pisma, które nie stanowi decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że instytucja uznawania orzeczeń sądów zagranicznych jest zaliczana do zagadnień międzynarodowego postępowania cywilnego. W prawie polskim podstawowe unormowanie instytucji uznania można znaleźć w Kodeksie postępowania cywilnego, część IV, księga III, art. 1145 i nast. Obecnie funkcjonująca - począwszy od 1 lipca 2008 r. - konstrukcja przewiduje co do zasady uznawanie orzeczeń z mocy samego prawa, chyba że zachodzą przeszkody określone w art. 1146 k.p.c. O tym, czy rozstrzygnięcie podlega uznaniu, każdorazowo decyduje zatem odpowiedni organ krajowy, przed którym pojawił się problem skuteczności obcego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie jest to kierownik urzędu stanu cywilnego, który jest zobowiązany do dokonania stosownej oceny, ilekroć zagraniczne rozstrzygnięcie ma stanowić podstawę czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Tylko wyjątkowo, jeżeli uznanie było już przedmiotem oceny sądu powszechnego w ramach fakultatywnego postępowania, o którym stanowi art. 1148 i nast. k.p.c., kierownik USC jest związany postanowieniem sądu. W pozostałych przypadkach - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - musi przeprowadzić własną ocenę sytuacji. W przypadku niestwierdzenia przeszkód z art. 1146 k.p.c., kierownik USC dokonuje czynności materialno-technicznej - dołączenia wzmianki do aktu stanu cywilnego. Natomiast jeżeli kierownik USC doszedł do przekonania, że w danej sprawie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek uznania zagranicznego orzeczenia wymienionych w art. 1146 § 1 pkt 1-7 k.p.c., powinien poinformować o tym zainteresowanego w formie pisemnej, bez wydawania decyzji administracyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia przepisów ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. Zawarta w art. 2 ust. 6 tej ustawy zasada ogólna przewiduje, że odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 108 ust. 4 ww. ustawy kierownik urzędu stanu cywilnego, który odmawia na podstawie art. 1146 Kodeksu postępowania cywilnego dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego, zawiadamia wnioskodawcę pisemnie o przyczynach odmowy, informując o prawie wystąpienia w trybie art. 1148 tego Kodeksu do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie, czy orzeczenie organu państwa obcego podlega albo nie podlega uznaniu. Znajduje tu zastosowanie reguła wykładni prawa, zgodnie z którą przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że cytowany przepis art. 108 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 2 ust. 6. Dotyczy bowiem odmowy dokonania konkretnej czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego - takiej, której podstawą jest orzeczenie sądu państwa obcego, a przyczyną odmowy - wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek uznania orzeczenia zagranicznego sądu, wymienionych w art. 1146 k.p.c. W takiej sytuacji ustawa przewiduje odmienną aniżeli decyzja administracyjna formę działania kierownika USC - pisemne powiadomienie. Zauważyć należy, że ustawodawca przewidział również inne wyjątki od ww. zasady ogólnej przewidującej dla odmowy dokonania czynności formę decyzji administracyjnej - por. art. 64 ustawy (odmowa przyjęcia oświadczeń koniecznych do uznania ojcostwa) i art. 89 ustawy (odmowa: przyjęcia oświadczeń o wstąpieniu w związek małżeński, wydania zaświadczenia o braku okoliczności wyłączających zawarcie małżeństwa, wydania zezwolenia na zawarcie małżeństwa, sporządzenia aktu małżeństwa czy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że zgodnie z prawem polskim można zawrzeć małżeństwo). Wymienione wyżej regulacje zamiast formy decyzji administracyjnej przewidują pisemne powiadomienie stron wraz z informacją o prawie do złożenia wniosku o stosowne rozstrzygnięcie do sądu powszechnego. Co ważne, wszystkie te przepisy dotyczą sytuacji, w których istota problemu dotyczy zagadnień z zakresu prawa cywilnego (uznawanie zagranicznych orzeczeń) czy rodzinnego i opiekuńczego (uznawanie ojcostwa, zawieranie małżeństwa), zastrzeżonych do kompetencji sądów powszechnych. Nie sposób uznać, że ustawodawca przewidział w tych przypadkach dwie odrębne drogi kwestionowania działań kierownika USC - jedną administracyjną i sądowoadministracyjną, poprzez wniesienie odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, a drugą polegającą na złożeniu wniosku do sądu powszechnego. Ponadto przyjęcie, że odmowa dokonania wzmianki do aktu urodzenia ze względu na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 1146 § 1 pkt 1-7 k.p.c. następuje w formie decyzji administracyjnej w zupełnie nieuzasadniony sposób przenosiłoby kwestię uznania orzeczenia sądu państwa obcego wydanego w sprawie cywilnej (w niniejszej sprawie - orzeczenie o adopcji dziecka) na grunt postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że kwestia dopuszczalności uznania zagranicznych orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych (a taką sprawą jest adopcja dziecka) została zastrzeżona do kompetencji sądów powszechnych. Ponadto gdyby w sprawie, w której kierownik USC wydał decyzję odmowną, a sąd cywilny stwierdził następnie, że rozstrzygnięcie jednak podlega uznaniu, pojawiłby się problem wyłączenia wydanej decyzji z obrotu prawnego (por. M. Wojewoda, Kolizyjnoprawne aspekty rejestracji stanu cywilnego [w:] M. Pazdan (red.) System Prawa Prywatnego. Prawo prywatne międzynarodowe, t. 20C, Warszawa 2015, s. 531-567, a także T. Strumiłło, Wzmianki dodatkowe dołączane do aktu stanu cywilnego na podstawie rozstrzygnięć organów państw obcych, Metryka. Studia z zakresu prawa osobowego i rejestracji stanu cywilnego, Rok 2016, Nr 1). Problem pojawiłby się również w sytuacji, gdy strona niezadowolona z odmowy dołączenia wzmianki, zaskarży taką decyzję w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, a jednocześnie złoży do sądu powszechnego wniosek w trybie art. 1148 k.p.c. o ustalenie, czy orzeczenie sądu państwa obcego podlega albo nie podlega uznaniu. Może się zdarzyć, że orzeczenia te będą odmienne – np. sąd cywilny ustali, że orzeczenie zagraniczne podlega uznaniu, a sąd administracyjny, że odmowa dokonania wzmianki na podstawie jednej z negatywnych przesłanek uznania z art. 1146 k.p.c. była zgodna z prawem. Powstanie wówczas problem, które orzeczenie - sądu powszechnego czy administracyjnego - będzie w danej sprawie wiążące, zwłaszcza że - jak podnosi się w doktrynie - zgodnie z zasadą uznawania orzeczeń sądów zagranicznych z mocy prawa, każdy organ państwowy decyduje o uznaniu takiego orzeczenia samodzielnie, jednak stanowisko tego organu nie jest wiążące dla innych uczestników obrotu prawnego. Takie wiążące stanowisko przesądzające o tym, czy orzeczenie sądu obcego państwa podlega lub nie podlega uznaniu, może wydać jedynie sąd cywilny w postępowaniu, o którym mowa w art. 1148 k.p.c. Powstałby zatem kolejny problem związany z powagą rzeczy osądzonej w wyroku sądu administracyjnego i stosowania art. 171 p.p.s.a. (por. T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. IV Międzynarodowe postępowanie cywilne. Sąd polubowny (arbitrażowy), Warszawa 2017, art. 1145, pkt 11). Możliwość wydania orzeczenia w tej samej sprawie cywilnej przez sąd powszechny oraz sąd administracyjny doprowadziłaby zatem do chaosu prawnego i niepewnej sytuacji prawnej jednostki. Mając na uwadze powyższe rozważania, a także konstytucyjną zasadę domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym odmowa dokonania wzmianki o adopcji na podstawie orzeczenia sądu szwedzkiego z powodu, o którym mowa w art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c., została dokonana w formie decyzji, od której stronie służyło odwołanie. W niniejszej sprawie Kierownik USC prawidłowo zawiadomił strony pismem z 23 listopada 2018 r. o odmowie dołączenia takiej wzmianki, podał powody swojego rozstrzygnięcia, a także pouczył o prawie złożenia wniosku do sądu powszechnego. Wojewoda słusznie uznał odwołanie stron od tego pisma za niedopuszczalne, albowiem przedmiotem odwołania nie była decyzja administracyjna. Na marginesie wyjaśnić należy, że powołane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 78/19 zostało wydane już po tym, jak organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Przedmiotem rozstrzygnięcia było zaś odrzucenie skargi z przyczyn formalnych, bez merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Nie sposób zatem uznać, że w odniesieniu do argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego postanowienia zachodzi powaga rzeczy osądzonej czy związanie zawartą w niej oceną prawną, zwłaszcza w świetle art. 172 p.p.s.a. przewidującego możliwość unieważnienia orzeczenia wydanego w sprawie, która ze względu na swój przedmiot nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 108 ust. 4 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego i art. 134 p.p.s.a. okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - oddalił skargę, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przyjmując, że zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.