II OSK 348/13

Dnia 3 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. – D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Ol 80/12 w sprawie ze skargi M. M. – D. na bezczynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie rozpoznania zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania obiektu z dnia [...] lutego 2001 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. oddalił skargę M. M.-D. na bezczynność Starosty Olsztyńskiego w rozpoznaniu zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania obiektu z dnia [...] lutego 2001 r. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem Starosty Olsztyńskiego skargę do Sądu na bezczynność tego organu polegającą na nierozpatrzeniu zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na posesji nr [...] w S., gm. D. W uzasadnieniu podniosła m.in., że w dniu [...] lutego 2001 r., powołując się na art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000r. Nr 106 poz.1126 ze zm.) w jej ówczesnym brzmieniu, złożyła do Starostwa Powiatowego w Olsztynie wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W dniu [...] marca 2001 r. Starosta Olsztyński przekazał jej wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Olsztynie według właściwości, informując ją o powyższym. Wskazała, iż w związku z brakiem informacji od Starosty Olsztyńskiego i brakiem jego sprzeciwu, pozostawała w błędnym przekonaniu, że jej wniosek został przez Starostę rozstrzygnięty pozytywnie. Tymczasem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Olsztynie prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Argumentowała, że po zakończeniu postępowania przez PINB, zwróciła się do Starosty Olsztyńskiego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Starosta Olsztyński, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., poinformował ją jedynie, że wniosek o zmianę sposobu użytkowania został przekazany według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie Wojewoda Warmińsko – Mazurski, po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Starosty w wydaniu decyzji o zmianę sposobu użytkowania obiektu, w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził, iż Starosta Olsztyński nie dopuścił się bezczynności ponieważ nie był organem właściwym do wydania powyższej decyzji. Skarżąca podniosła, iż w jej ocenie Starosta Olsztyński dopuścił się rażącej bezczynności, z uwagi na to, iż nie rozpatrzył według swej właściwości jej wniosku z dnia [...] lutego 2001 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwym organem do jego rozpatrzenia był Starosta. Z kolei powiatowy inspektorat był właściwy jedynie do wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu prowadzonym w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Starosta Olsztyński wniósł o jej oddalenie. Podał, iż wniosek z dnia [...] lutego 2001 r. przekazał według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, w związku z samowolnym wykonaniem robót objętych powyższym wnioskiem i toczącym się w związku z tym postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego, zakończonym wydaną w dniu [...] kwietnia 2000 r. decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu warsztatowego. Wskazał, że o przekazaniu wniosku poinformował wnioskodawcę w dniu [...] marca 2001 r. (data odbioru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Dodał również, że w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski wypowiedział się o niepozostawaniu Starosty w przedmiotowej sprawie w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wskazując, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Sąd dodał, że skarżąca skierowała do Wojewody pismo będące zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd wskazał, że z treści powołanych przez niego przepisów wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2001 r. był organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Dodać również należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. PINB w Olsztynie, działając na podstawie art. 71 ust. 3 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu warsztatowego usytuowanego. Sąd wskazał ponadto, że kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej do którego podanie to zostało złożone jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, art. 63 § 1 k.p.a. Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19). Z kolei w przypadku negatywnej oceny złożonego podania (wniosku), a zwłaszcza w przypadku ustalenia, iż wniosek został skierowany do organu niewłaściwego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie sprawy do organu właściwego zgodnie z treścią art. 65 k.p.a. Sprawę administracyjną rozpoczyna bowiem prawidłowo złożony wniosek do organu właściwego. Z powyższych względów Starosta Olsztyński przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 65 k.p.a., wniosek skarżącej jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W tych okolicznościach nie można mówić o bezczynności Starosty Olsztyńskiego. Bezczynnością jest wyłącznie sytuacja w której organ będąc niewłaściwym w sprawie, nie przekazuje jej niezwłocznie do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Bezspornym bowiem jest, iż wniosek skarżącej został niezwłocznie przekazany organowi właściwemu. Natomiast to co stało się po jego przekazaniu, nie wchodzi w zakres rozpoznawanej przez sąd sprawy. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 oraz art. 82 usl.2 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. 2000 Nr 106, po/. 1126 ze zm.) polegającej na błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęcie, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia [...].02.2001 r. był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, podczas gdy z brzemienia ww. przepisów wynika niezbicie, iż organem właściwym w sprawie był starosta. Wniosła ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego był właściwy jedynie do wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu prowadzonym w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia, nie zaś załatwienia jej sprawy. Starosta powinien więc był jedynie przekazać informację do inspektora, nie zaś przekazać wniosek wg właściwości. Wniosek powinien był być rozpatrzony przez starostę, nie zaś pozostawiony bez rozpatrzenia. Pismo starosty do inspektora nie kończyło postępowania przed nim, a więc miała miejsce bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek nie z wszystkimi poglądami Sądu I instancji można się zgodzić. Zasadnie Sąd I instancji powołał się na poglądy literatury dotyczące bezczynności, zgodnie z nimi bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2001 r. dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu warsztatowego w S. [...] adresowany do Starostwa Powiatowego w Olsztynie, został w dniu [...] marca 2001r. przekazany przez Starostę Olsztyńskiego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. O fakcie przekazania wniosku Starosta poinformował skarżącą pismem w dniu [...] marca 2001r. ( data odbioru pisma za zwrotnym potwierdzeniem odbioru ), tym samym twierdzenia skarżącej iż w związku z brakiem informacji od Starosty Olsztyńskiego i brakiem jego sprzeciwu, pozostawała w błędnym przekonaniu, że jej wniosek został przez Starostę rozstrzygnięty pozytywnie są bezprzedmiotowe. Fakt przekazania przez Starostę na podstawie art.65 k.p.a. wniosku skarżącej do innego organu to jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz zawiadomienie skarżącej o przekazanym wniosku powoduje, że skarga na bezczynność Starosty jest bezprzedmiotowa. O bezczynności można by mówić wówczas gdy by organ oceniając, że nie jest właściwy w sprawie nie przekazał niezwłocznie wniosku do właściwego organu w trybie art.65 § 1 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 oraz art. 82 ust.2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. 2000 Nr 106, poz. 1126 ze zm.) polegającej na błędnej wykładni ww. przepisów należy stwierdzić, że Sąd I nie ustrzegł się pewnego błędu. Mianowicie Sąd wskazuje na art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przedmiotowego wniosku, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a następnie powołuje się na art.81 ust.1 ustawy, który to przepis stanowi, że do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje o których mowa we wskazanych przepisach, wśród wskazanych przepisów jest art.71, ale tylko ust.3. Jednak w świetle wcześniejszych uwag, iż sam fakt przekazania przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność powoduje, że powyższy błąd nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto należy mieć jeszcze na uwadze okoliczności tej konkretnej sprawy, a mianowicie wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2001r. wpłynął do Starosty w sytuacji gdy przed organem nadzoru budowlanego zakończyło się już postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót i wydana została decyzja z dnia [...] kwietnia 2000r. nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu warsztatowego. Tym samym należy stwierdzić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na bezczynność Starosty Olsztyńskiego odpowiada prawu. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.