II OSK 351/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 406/22 w sprawie ze skargi M. O. i J. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2022 r. nr 349/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., II SA/Wr 406/22, oddalił skargę M. O. i J. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej WINB) z dnia 22 marca 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) nakazał M. i J. O. jako inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony południowo-wschodniej w R. PINB wskazał, że nakaz obejmuje część kubaturową, murowaną o wymiarach 5,6 m x 2,5 m (dwa pomieszczenia) wraz z przynależnym zadaszeniem na słupach o wymiarach 4,4 m x 2,5 m. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 8 lutego 2022 r. M. i J. O. złożyli na tę decyzję skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. Sąd wskazał, że postanowieniem z 14 października 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony południowo-wschodniej w R., na działce nr [...]. Jednocześnie organ pouczył strony o terminie złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skarżący nie skorzystali z tej możliwości. Zamiast tego złożyli zażalenie. Postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie z 14 października 2021 r. Wywiedziona od tego postanowienia skarga została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 120/22. Sąd stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robót nabyło przymiot ostateczności (art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; dalej k.p.a.) oraz pozostaje w obrocie prawnym wobec niewyeliminowania go ani w zwykłym postepowaniu zażaleniowym, ani w postępowaniach nadzwyczajnych, czy w następstwie kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia zarówno zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, jak i czasu ich wykonania. Trafnie organy ustaliły, że roboty budowlane polegające na rozbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w formie dobudówki oraz zadaszenia) miały miejsce po roku 2008. Sąd podzielił stanowisko organów, że wiarygodnymi dowodami w tym zakresie są przede wszystkim materiały pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew zarzutom skargi materiał ten jest wiarygodny. Nie można mówić o jakichkolwiek zaniedbaniach organu geodezyjnego zaistniałych przy jego sporządzaniu. W konsekwencji organy obu instancji, zdaniem Sądu, w sposób wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia ustaliły okres wykonania robót, co przesądzało o konieczności zastosowania do oceny ich legalności przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) według stanu prawnego na 2009 r. (art. 29 p.b.). Niezasadne zatem okazały się zarzuty skargi podnoszące braki dowodowe odnośnie do czasu wykonania robot budowlanych. Sąd zgodził się z organami, że w świetle przepisów Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskali. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 120/22 i materiał aktowy Sąd stwierdził, że ustawa Prawo budowlane z 1994 r. weszła w życie wcześniej niż wykonano roboty budowlane, zatem ma ona zastosowanie w sprawie. W świetle tego działania skarżących WSA zakwalifikował jako samowolę budowlaną, ponieważ nie dysponowali oni ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która w takim przypadku była wymagana. Na nieruchomości wykonano roboty, których efektem była rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Z dokonanych ustaleń wynika, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, jak powierzchnia zabudowy i kubatura. Wskazują na tę okoliczność pomiary przeprowadzone w trakcie oględzin i załączona dokumentacja fotograficzna. Sąd nie zgodził się ze skarżącymi w kwestii kwalifikacji wykonania drewnianego zadaszenia na drewnianych słupach i stwierdził, że inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę, ponieważ zadaszenie na słupach nie może być traktowane w sposób wskazywany przez autora skargi ze względu na to, że nie stanowi ono odrębnej budowli. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z realizacją zamierzenia trwale związanego z istniejącym budynkiem zarówno konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie, co zmienia w sposób zasadniczy jego parametry techniczne. Tym samym zakres przedmiotowy robót został potwierdzony wiarygodnym materiałem dowodowym, obrazującym charakter i powiązania konstrukcyjne przeprowadzonych robót. W ustalonych okolicznościach sprawy nakaz rozbiórki mógł zostać orzeczony do rozbudowanej części budynku, ponieważ tę samowolnie dobudowaną część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. O. i J. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak gruntownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; II. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż już na etapie organu II instancji należało uchylić zaskarżaną decyzję; III. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z całości okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie dokonali żadnych prac, które wymagałyby uzyskania przedmiotowej decyzji, tj. wykonali zadaszenie tarasu na drewnianych słupach, co zgodnie z obowiązującym prawem nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia; IV. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony południowo- wschodniej w R., na działce [...]. B., podczas gdy z całości okoliczności sprawy wynika, że te okoliczności nie zachodzą; V. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. "Art." 81a § 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięć organów obu instancji, w których wszelkie wątpliwości rozstrzygane były na niekorzyść skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie ocenił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy administracyjne należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego nie zachodziły podstawy do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych. Nie było bowiem błędne stanowisko organów administracyjnych, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że na realizację przedmiotowych robót budowlanych skarżący kasacyjnie powinni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, z całości okoliczności sprawy wynika, że powyższe roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane zadaszenie tarasu na drewnianych słupach prowadziło bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak powierzchnia zabudowy i kubatura. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, wskazują na tę okoliczność pomiary przeprowadzone w trakcie oględzin i załączona dokumentacja fotograficzna. WSA prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją zamierzenia trwale związanego z istniejącym budynkiem zarówno konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie, co zmienia w sposób zasadniczy jego parametry techniczne. Z tego względu zadaszenie na słupach nie stanowi odrębnej budowli, lecz jest rozbudową istniejącego obiektu budowlanego. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. W konsekwencji powyższego nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie zachodziły bowiem okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy polegającej na rozbudowie wskazanego wyżej budynku mieszkalnego, gdyż ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości rozbudowę było prawidłowe. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności przeprowadzone oględziny i załączona dokumentacja fotograficzna, pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że oceniane roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku. Nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości, dlatego twierdzenie, że organy obu instancji wszelkie wątpliwości rozstrzygały na niekorzyść skarżących, nie jest uzasadnione. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.