II OSK 3547/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3068/17 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3068/17, po rozpoznaniu skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy S. [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1) stwierdził nieważność § 38 zaskarżonej uchwały wraz z odpowiadającym mu załącznikiem graficznym planu, w odniesieniu do działki ew. nr [...] położonej we wsi S. Gmina S. [...]; 2) zasądził od Gminy S. [...] na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podejmując swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wynikiem tej ustawowej zasady sporządzania planu miejscowego był obowiązek rady gminy dokonywania przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium - w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o treści obowiązującej przed dniem 21 października 2010 r. mającej zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871). Z treści załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy S. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...] wynika, że działka skarżącej o nr ew. [...] położona była na terenie wyznaczonym w studium jako obszary struktury funkcjonalnej mieszkaniowe jednorodzinne ekstensywne oznaczone symbolem MN4: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, maksymalna wysokość zabudowy - 2,5 kondygnacji / 2 kondygnacje naziemne + poddasze użytkowe / lub max. 12 m do górnej, najwyższej krawędzi dachu, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki - 80 %, minimalna powierzchnia działki - 3000 m2/dom, przeznaczenie dopuszczalne w obszarze: zabudowa zagrodowa, usługi lokalnej obsługi mieszkańców oraz urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. W Studium wskazano również, że na terenach zabudowy mieszkaniowej MN1-4 dla uzyskania normatywu powierzchni działek zgodnego ze studium działki mniejsze należy łączyć z sąsiednimi; dopuszczono odstępstwo od ustalonych norm wielkości dla działek wydzielonych przed uchwaleniem Studium pod warunkiem ich zabudowy budynkiem w zabudowie bliźniaczej / ½ budynku bliźniaczego. Natomiast w zaskarżonej Uchwale określono przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolem R (§ 38 zaskarżonej Uchwały). Ustalono przeznaczenie dopuszczalne: a) rozbudowa zabudowy zagrodowej na bezpośrednio sąsiadujących terenach oznaczonych symbolem R (na obszarze nie większym niż dotychczasowa powierzchnia istniejącej zabudowy zagrodowej), z zachowaniem przepisów szczegółowych jak dla terenów MR. Sąd Wojewódzki podkreślił, że jakkolwiek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym kierunki rozwoju przestrzennego gminy w długiej pespektywie czasowej, o tyle ustalenia planu miejscowego - w myśl art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - nie mogą w odmienny sposób od studium określać możliwości zagospodarowania terenu objętego planem. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym stanowi wyłączny sposób jego zagospodarowania, dlatego przeznaczenie w zaskarżonej Uchwale niektórych terenów na cele rolne wyklucza możliwość innego sposobu jego zagospodarowania podczas, gdy według Studium obszary te powinny w planie miejscowym zostać przeznaczone odpowiednio w części na cele mieszkaniowe. Ponadto z ustaleń Studium wynika, że dopuszczono odstępstwa od ustalonych norm wielkości działek wydzielonych przed uchwaleniem Studium pod warunkiem ich zabudowy budynkiem w zabudowie bliźniaczej / ½ budynku bliźniaczego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nabyła przedmiotową działkę w 2003 r., a działka powstała z podziału gruntu rolnego przed sporządzeniem aktu notarialnego nabycia. Działka skarżącej ma obszar 2.431 m2. Wobec powyższego, zgodnie z zapisami Studium, możliwa była zabudowa działki skarżącej budynkiem bliźniaczym. Obowiązujący plan nie przewiduje możliwości zabudowania działki. Określenie w zaskarżonej Uchwale dla części terenów przeznaczenia na cele rolne w granicach kierunkowych oznaczonych w Studium symbolem MN4 stanowi zatem niezgodność tego przeznaczenia ze Studium, co narusza zasadę sporządzania planu miejscowego określoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a jednocześnie podważa stwierdzenie Rady Gminy S. [...] zawarte we wstępnej treści zaskarżonej Uchwały o zgodności jej ze Studium, dlatego stwierdzenie to w istotny sposób narusza tryb sporządzania planu miejscowego określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji doszło również do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., albowiem zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Sąd Wojewódzki stwierdził, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy S. [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię; 2) art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 7, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy S. [...] stwierdziła, że u.p.z.p. w art. 36 jednoznacznie odnosi się do planu miejscowego, a nie studium i określa kiedy może nastąpić ograniczenie z korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób itd. W tych przepisach nie ma mowy o odniesieniu do ustaleń w studium gminy. Skarżąca A. S. nadal pozostaje właścicielem całości nieruchomości, a Gmina nie planuje dla tej nieruchomości ustaleniami planu wykupienia części tej nieruchomości na jakiekolwiek cele, ani nie obciąża tej nieruchomości jakimikolwiek ograniczeniami, których w poprzednim planie nie było w zakresie prowadzenia działalności podstawowej czyli rolniczej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przeniesienie w uchwalanym planie funkcji zagospodarowania terenu zawartej w poprzednio obowiązującym planie nawet mimo kolizji w zakresie zgodności ze studium nie stanowi naruszenia kardynalnych zasad zawartych zarówno w Konstytucji jak i w u.p.z.p., gdyż to rada gminy ma do tego prawo. Przyjmując domniemanie kompetencji jak i samodzielności gminy w kształtowaniu ładu przestrzennego i prowadzeniu polityki przestrzennej uznać należy, że termin wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowań zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zależy wyłącznie od właściwego organu gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie. W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. Wójt Gminy S. [...] zajął stanowisko w sprawie. Powołał się na sporządzony przez Wojewodę [...] załącznik (przedłożony do akt sprawy IV SA/Wa 96/12 i IV SA/Wa 97/12), wykonany na potrzeby porównania zaskarżanych terenów o przeznaczeniu rolniczym R, które w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu położone były w obszarach struktury funkcjonalnej mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest relacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – plan miejscowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Szczególnego zaakcentowania wymaga, że gmina wykonując swoje władztwo planistyczne ma obowiązek działać w granicach prawa, a więc niewątpliwie w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w szczególności przepisami zawartymi w u.p.z.p. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub wyłączone z zabudowy, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary i ich przeznaczenie. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Reasumując tę część rozważań podnieść należy, że nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12; z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3328/17; z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3252/20). W tym stanie rzeczy, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w niniejszej sprawie Organy Gminy S. [...] przy uchwalaniu planu miejscowego obejmującego działkę strony skarżącej dopuściły się naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazał Sąd, z treści załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy S. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...], wynika, że działka skarżącej o nr ew. [...] położona była na terenie wyznaczonym w Studium jako obszary struktury funkcjonalnej mieszkaniowe jednorodzinne ekstensywne oznaczone symbolem MN4: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, maksymalna wysokość zabudowy - 2,5 kondygnacji / 2 kondygnacje naziemne + poddasze użytkowe / lub max. 12 m do górnej, najwyższej krawędzi dachu, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki - 80 %, minimalna powierzchnia działki - 3000 m2/dom, przeznaczenie dopuszczalne w obszarze: zabudowa zagrodowa, usługi lokalnej obsługi mieszkańców oraz urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. W Studium wskazano również, że na terenach zabudowy mieszkaniowej MN1-4 dla uzyskania normatywu powierzchni działek zgodnego ze studium działki mniejsze należy łączyć z sąsiednimi; dopuszczono odstępstwo od ustalonych norm wielkości dla działek wydzielonych przed uchwaleniem studium pod warunkiem ich zabudowy budynkiem w zabudowie bliźniaczej / ½ budynku bliźniaczego. Natomiast w zaskarżonej Uchwale określono przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolem R (§ 38 zaskarżonej Uchwały). Ustalono przeznaczenie dopuszczalne: a) rozbudowa zabudowy zagrodowej na bezpośrednio sąsiadujących terenach oznaczonych symbolem R (na obszarze nie większym niż dotychczasowo powierzchnia istniejącej zabudowy zagrodowej), z zachowaniem przepisów szczegółowych jak dla terenów MR. Ponadto z ustaleń Studium wynika, że dopuszczono odstępstwa od ustalonych norm wielkości działek wydzielonych przed uchwaleniem studium pod warunkiem ich zabudowy budynkiem w zabudowie bliźniaczej / ½ budynku bliźniaczego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nabyła przedmiotową działkę w 2003 r., a działka powstała z podziału gruntu rolnego przed sporządzeniem aktu notarialnego nabycia. Działka skarżącej ma obszar 2431 m2. Wobec powyższego, zgodnie z zapisami Studium, możliwa była zabudowa działki skarżącej budynkiem bliźniaczym. Obowiązujący plan nie przewiduje możliwości zabudowania działki. Określenie w zaskarżonej Uchwale dla części terenów przeznaczenia na cele rolne w granicach kierunkowych oznaczonych w Studium symbolem MN4 stanowi, jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, niezgodność tego przeznaczenia ze Studium, co narusza zasadę sporządzania planu miejscowego określoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a jednocześnie podważa stwierdzenie Rady Gminy zawarte we wstępnej treści zaskarżonej Uchwały o jej zgodności ze Studium, dlatego stwierdzenie to, w istotny sposób narusza tryb sporządzania planu miejscowego określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Doszło również do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., albowiem, zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Niewątpliwie ustalenia Studium przewidywały wprost możliwość zabudowy działki skarżącej, podczas gdy późniejsze ustalenia przyjętego planu zagospodarowania w istocie wykluczają przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę, dopuszczając tylko wykorzystanie w celach rolnych. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, przeniesienie w uchwalanym planie funkcji zagospodarowania terenu zawartej w poprzednio obowiązującym planie, w sytuacji kolizji w zakresie zgodności ze studium, stanowi naruszenie kardynalnych zasad zawartych zarówno w Konstytucji (art. 7), jak i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia są dywagacje odnośnie tego, że skarżąca zakupiła teren dotychczas użytkowany rolniczo. Zapisy poprzednio obowiązujących planów nie mają w niniejszym przypadku żadnego znaczenia prawnego, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., punktem odniesienia uchwalanego planu nie są zapisy poprzedniego planu, lecz ustalenia obowiązującego Studium. W sytuacji braku podjęcia przez Radę Gminy działań zmierzających do zmiany uchwalonego Studium, przy sporządzaniu planu miejscowego obowiązana była ona uwzględnić ustalenia zawarte w obowiązującym Studium. Na marginesie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 129/18; z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16). Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 10 ust. 7, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przy czym zauważyć należy, że autor środka zaskarżenia niezasadnie odwołuje się do art. 10 ust. 7 u.p.z.p., który odnosi się do etapu uchwalania studium. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest studium, lecz plan miejscowy. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.