II OSK 3588/18

Dnia 24 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/17 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym", uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję, tj. w zakresie nakazu rozbiórki umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika [...] zrealizowanego i wysokości działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości N. w gminie N.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji GINB z 2016 r. wystąpił skarżący, powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z 2016 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2016 r. Organ nieważnościowy wskazał na istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.). Ponadto przedstawił przebieg postepowania zwykłego, w którym zapadła ww. decyzja o nakazie rozbiórki. Organ wskazał, że w związku z ustaleniem zakresu robót budowlanych dokonano ich kwalifikacji jako wymagających zgłoszenia. Jednak inwestor – skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowych robót budowlanych, co wymagało wdrożenia trybu legalizacyjnego z art. 49b Prawa budowlanego. W trakcie postępowania legalizacyjnego WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (zmienionym postanowieniami z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], oraz z [...] listopada 2015 r., nr [...], w części dotyczącej wyznaczonego terminu) nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia w określonym terminie dokumentów zawierających i określających rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w tym pozwolenie wodnoprawne, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie przedłożył w określonym terminie ww. dokumentów. Dlatego WINB, na podstawie art. 49b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, wydał nakaz rozbiórki, choć wadliwie wyznaczył terminu jego wykonania, co zostało skorygowane na etapie postępowania odwoławczego przez GINB. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB wyjaśnił, że stanowią one powielenie argumentacji zgłoszonej wcześniej i odnoszą się do okoliczności, które zostały już uprzednio wyjaśnione. Analizując sprawę raz jeszcze, GINB stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż dokonana kwalifikacja obiektu jest niezgodna z przepisami prawa, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu nieważnościowego jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 7, art., 77, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego; § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie; art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/17, oddalając skargę, wskazał, że skoro skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego w trakcie postępowania legalizacyjnego, organ administracyjny obowiązany był wydać nakaz rozbiórki (art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego w dacie orzeczenia nakazu rozbiórki obowiązywał stan prawny, który uprawniał do kwalifikacji zrealizowanych samowolnie robót jako wymagających zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 17 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 8 marca 2016 r.). Także w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji, tj. w kwietniu i maju 2014 r., obowiązywał stan prawny, który wymagał na tego rodzaju roboty budowlane dokonania zgłoszenia. Sąd wyjaśnił także, że Jezioro [...] było (i jest nadal, zgodnie z ustawą – Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) częścią cieku rzeki Narwi (zaś na skutek jego utworzenia również cieku rzeki Bug – w części do wsi Cupel, gdzie Bug łączy się z Narwią, jako jej dopływ), a nie zbiornikiem wodnym naturalnym (jeziorem), to również dlatego słusznie organy uznały, że do wykonywania umocnień i opasek brzegowych zastosowanie mieć powinny odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, odnoszące się do brzegów rzek. Faktycznie (i prawnie) bowiem brzegi Jeziora [...] są brzegami rzeki Narew lub (częściowo) rzeki Bug. Narew zaś jest rzeką, stanowiącą prawy dopływ Wisły, mającą źródło na obszarze Puszczy Białowieskiej, na Białorusi. Jest ciekiem stałym i nieprzerwanym o długości łącznej 484 km, począwszy od źródeł aż do ujścia do Wisły, z którą łączy się przez Kanał Żerański. W odniesieniu do problematyki prawnej dotyczącej linii brzegowej, Sąd wskazał, że skarżący nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie dysponował ani tytułem prawnym do śródlądowej wody powierzchniowej płynącej i jej brzegów, wynikającym z prawa własności (gdyż z mocy ustawy tytuł taki przysługiwał Skarbowi Państwa), ani tytułem z użytkowania wieczystego lub zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania takich robót budowlanych. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny Sąd I instancji stwierdził, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., że nakaz rozbiórki zapadł z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ramach tej oceny stwierdził, że orzeczony nakaz rozbiórki nie powodowałaby skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tej oceny nie zmienia, w ocenie Sądu, dość lakoniczne uzasadnienie decyzji GINB. Takie uchybienie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. nie wpłynęło bowiem na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się też naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że GINB nie stosował również, jako podstawy orzeczenia § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, i w żadnej mierze nie uznał, że "zabudowa jeziora stanowi morską budowlę hydrotechniczną". W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. GINB odnosi się do § 2 pkt 18 tego rozporządzenia, cytując jedynie użytą tam definicję opaski brzegowej. Przez analogię do tej definicji, gdyż brak jest innego aktu prawnego definiującego opaski brzegowe, organ wyprowadzał własną definicję umocnienia brzegów rzek i jezior. Nie oznacza to jednak, że przyjął za podstawę orzekania którykolwiek paragraf tego rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego Sąd wyjaśnił, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga kwestii merytorycznych rozstrzygniętych decyzją ostateczną, ale bada wyłącznie przesłanki ewentualnej nieważności ocenianej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Nie wdaje się więc w ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej i to, czy organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Kwestie takie badane są bowiem w postępowaniu zwyczajnym, odwoławczym i były już przedmiotem oceny organu na ówczesnym etapie postępowania, zaś – z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącego i jego pełnomocnika – sąd administracyjny nie mógł w postępowaniu sądowym skontrolować decyzji wydanej przez organ w postępowaniu zwyczajnym (por. postanowienie WSA w Warszawie z 13 września 2016 r., VII SA/Wa 1409/16). W tych warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, bądź prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził również innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 8 K.p.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 8 K.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 8 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie została wydana z naruszeniem zasady zaufania do organów państwowych, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem tejże zasady; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i tym samym nie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważność, mimo że podstawy takie istniały, a decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego przez uznanie, że wykonanie umocnienia linii brzegowej wymagało zgłoszenia; - § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia przez uznanie, że zabudowa jeziora stanowi morską budowlę hydrotechniczną. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 4 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) przedmiotowa sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne (celem rozpoznania skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim w postępowaniu nieważnościowym kontroli podlega decyzja administracyjna na datę jej wydania (w tej sprawie [...] kwietnia 2016 r.). Dla przeprowadzenia postępowania nieważnościowego nie ma zatem znaczenia w niniejszej sprawie wskazywane w skardze kasacyjnej "obecne brzmienie" art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego, lecz to jakie rygory wynikały z tych przepisów w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z ww. przepisów wprost wynika, że budowa liniowych umocnień brzegowych rzeki i potoków wymagała zgłoszenia. W tym zaś zakresie w sprawie trafnie oceniono, że umocnienie liniowe (zabudowa) brzegu Zbiornika Zegrzyńskiego wymagało zgłoszenia, co oznacza, że zrealizowana inwestycja bez zgłoszenia wymagała wdrożenia trybu postępowania z art. 49b Prawa budowlanego. W omawianym zakresie nie można zatem doszukać się rażącego naruszenia prawa. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia legalności oceny, zgodnie z którą przedmiotem postępowania jest umocnienie linii brzegu rzeki. W tym zaś zakresie w sprawie dokonano stosownej oceny, że Jezioro Zegrzyńskie jako sztuczny zbiornik wodny stanowi jednocześnie część biegu dwóch rzek, tj. Narwi i Bugu (patrz: zarządzenie nr 119 Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1962 r. w sprawie zmiany i ustalenia nazw niektórych miejscowości i obiektów fizjograficznych, M.P. z 1963 r. Nr 3, poz. 6; oraz następujące przepisy Prawa wodnego z 2001 r.: art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3 pkt 1c, art. 9 ust. 1 pkt 1c, art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. b, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b). Zbiornik ten powstał bowiem w wyniku zrealizowania "stopnia wodnego" i spiętrzenia wód rzeki Narwi. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano aby budowa urządzeń piętrzących na rzekach powodowała, że prawnie nie mamy już do czynienia z rzeką, a tym samym aby przedmiotowe umocnienie nie dotyczyło linii brzegu rzeki. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że GINB nie stosował jako podstawy do orzeczenia § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie i w żadnej mierze nie uznał, że "zabudowa jeziora stanowi morską budowlę hydrotechniczną". Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej jakoby w tym zakresie doszło do uznania, że opaska brzegowa stanowi morską budowlę hydrotechniczną. Na co trafnie wskazał Sąd I instancji w postępowaniu nieważnościowym GINB odniósł się do § 2 pkt 18 tego rozporządzenia, cytując jedynie użytą tam definicję opaski brzegowej. Takie działanie GINB było bowiem konieczne z uwagi na zakres postępowania nieważnościowego, którego celem było m.in. ustalenie czy decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza rażąco art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy właśnie "opasek brzegowych" i "innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegów". Zresztą w tej sprawie końcowo doszło do kwalifikacji robót budowlanych jako umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika [...]. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 K.p.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie potwierdziły się bowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tak aby można było stwierdzić, że GINB niewłaściwie zastosował art. 8 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w kontekście sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem zasady zaufania do organów państwowych. Poza tym oprócz sformułowanego zarzutu, skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wyjaśnienia, które mogłoby wskazywać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 8 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo wskazania wymaga, że podstawą oceny do co legalności wydanego nakazu rozbiórki nie była jedynie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako samowolnych, lecz także stan własnościowy nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowe umocnienie brzegu (wymagane zgodnie z art. 49b ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane). Jedną z przesłanek legalizacyjnych, czy ogólnie rzecz biorąc – kontroli legalności robót budowlanych jest kwestia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W tej sprawie oceniono, że inwestor takim prawem nie dysponował (zgodnie z art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1 i 1a Prawa wodnego z 2001 r. śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód; zaś przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu). Mamy bowiem do czynienia ze śródlądowymi wodami powierzchniowymi, które znajdują się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (tu: rzeki Narwi) – patrz: art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1c (definicja "cieków naturalnych"), art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. b (definicja "jednolitych części wód powierzchniowych" – do których zalicza się sztuczny zbiornik wodny), art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b (definicja "urządzenia wodnego") Prawa wodnego z 2001 r. W skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia oceny w tym zakresie także w kontekście obowiązków ciążących na właścicielu, a wynikających z art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do problematyki ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych oraz w związku z art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy, a więc w odniesieniu do zasady powszechnego korzystania z wód. Jest to o tyle istotne, że niezakwestionowany w skardze kasacyjnej brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od zastosowanego trybu postępowania w kontekście kwalifikacji prawnej robót, i tak wymagałby orzeczenia nakazu rozbiórki, ponieważ w ogólności kontroli organów podlega zgodność realizacji inwestycji z prawem, w tym z prawem własności. Nie można bowiem legalnie zbudować czegokolwiek bez zgody właściciela bądź bez tytułu prawnego do nieruchomości. Niezależnie od powyższego w tej sprawie nakaz rozbiórki zapadł w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązków nałożonych na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej bowiem sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem w tym zakresie uznać aby wobec niewykonania obowiązków przez inwestora orzeczony nakaz rozbiórki rażąco naruszał prawo. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.