II OSK 359/17

Dnia 16 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Op 211/16 w sprawie ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 października 2016 r., II SA/Op 211/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę G. K. i J. K. (dalej odwołujący się albo skarżący) na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej OWINB albo organ II instancji) z [...] lutego 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej PINB albo organ I instancji) decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm., dalej pr.bud.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne (szamba), usytuowanego na działce nr [...] w L., której właścicielem jest Gmina K. oraz na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że roboty budowlane związane z wykonaniem nakrywy oraz dna szamba, na które strona nie ma żadnej dokumentacji świadczącej o jego legalności, zostały wykonane w 1977 r., a okoliczność tę potwierdzają dokonane w tym roku przyłącza instalacji wodociągowej do budynku mieszkalnego. Organ wskazał też, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza zabudowy części działki nr [...]. Z archiwalnych map ewidencyjnych gruntów wynika bowiem, że działka nr [...] nigdy nie była działką budowlaną, a jej przeznaczenie od co najmniej 1968 r. określano jako drogę (ewentualnie rów). Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ skarżący nie skorzystali ze środka odwoławczego. Dnia 30 marca 2015 r. w wyniku kontroli organ I instancji stwierdził niewykonanie nakazu rozbiórki nałożonego ww. decyzją. Pismem z 7 kwietnia 2015 r. organ wezwał skarżących do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Wskutek rozpatrzenia podania skarżących z 14 kwietnia 2015 r., PINB decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 154 § 2 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2014 r. z powodu braku podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany, gdyż decyzja ta usuwa stan niezgodności z prawem, jaką jest samowola budowlana. W złożonym na tę decyzję odwołaniu skarżący wyjaśnili, że zbiornik został wybudowany przed 1945 r. Zdaniem skarżących, w 1973 r. w dokumentach powiatu G. wystąpiła pomyłka, co udokumentowane zostało przez Starostwo w N. Odwołujący wskazali, że działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...], po podziale geodezyjnym w 1956 r. należały do właściciela posesji nr [...]. Z kolei działka nr [...] stała się ich własnością [...] marca 2008 r., a działka nr [...] - [...] września 2009 r. Do [...] marca 2008 r. i [...] września 2009 r. obecni właściciele dzierżawili ww. działki od Gminy K.. Organ II instancji decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił w całości decyzję PINB z [...] kwietnia 2015 r. i orzekł o odmowie, na podstawie art. 155 k.p.a., uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, usytuowanego na działce nr [...] w L.. Nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - zrealizowanego jako samowola budowlana, który jest przywróceniem stanu zgodnego z prawem, nie można traktować jako decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Dlatego organ I instancji w decyzji z [...] kwietnia 2015 r., odmawiając uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2014 r. nie mógł zastosować art. 154 § 2 k.p.a. Wobec tego organ odwoławczy także odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] listopada 2014 r. Jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na art. 155 k.p.a. Dalej wywodził, że skoro decyzja, której zmiany domagali się skarżący, wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a przepisy te w sposób jednoznaczny określają zachowanie organu przez wydanie stosownej decyzji nakazującej rozbiórkę, to zaniechanie jej wydania stanowiłoby naruszenie prawa. Dlatego wykluczona była możliwość uchylenia lub zmiany takiej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Oświadczyli, że zbiornik na nieczystości nie jest samowolą budowlaną i powstał przed 1945 r. Stwierdzili, że ww. obiekt służył im od 1975 r. Przedstawili zmiany własnościowe na poszczególnych działkach, na których położony został sporny obiekt. Końcowo podnieśli, że na ich wniosek Rada Gminy w K. podjęła uchwałę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...], która po podziale stanie się ich własnością. Ponownie odnotowali, że ich słuszny interes prawny wynika z faktu, że sporny zbiornik potrzebny jest do prawidłowego korzystania z nieruchomości i gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę i zarzuty w niej zawarte. Jednocześnie przedłożyli do akt sprawy zaświadczenie Wójta Gminy K. z [...] października 2016 r., dotyczące zmiany przeznaczenia działki nr [...] na teren zabudowy zagrodowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w ocenie Sądu, należało uznać za prawidłowe. Skoro skarżący domagali się uchylenia decyzji ostatecznej wydanej [...] listopada 2014 r., nakazującej im rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, to zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i zastosował w sprawie art. 155 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez zbadanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje wydane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nich przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie interesy, o których mowa w art. 155 k.p.a. nie mogły być wzięte pod uwagę. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja ostateczna z [...] listopada 2014 r. wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wzruszenie takiej decyzji nie jest możliwe w tym trybie nadzwyczajnym, z uwagi na charakter tego rodzaju orzeczenia, tj. wydanego na podstawie przepisu o charakterze związanym. W ocenie WSA, art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji, na zasadzie art. 155 k.p.a., nakazującej rozbiórkę. Art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a z uwagi na sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest możliwa jego legalizacja. W sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ jest zobowiązany orzec o rozbiórce. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku organowi żadnej swobody. W efekcie należało przyjąć, że przepis prawa materialnego sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten nie może mieć zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Reasumując, zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, lecz jedynie decyzja rozstrzygająca w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego, choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie ma. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Sąd I instancji w podsumowaniu swoich rozważań podkreślił, że organ odwoławczy orzekając o odmowie uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r., prawidłowo uznał, że wzruszenie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, ponieważ sprzeciwia się temu treść art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud., stanowiącego podstawę materialnoprawną tej decyzji. W związku z tak dokonaną oceną sprawy, nie miały w ocenie WSA wpływu na wynik niniejszego postępowania argumenty podnoszone w skardze. Uwzględnienie wskazywanego słusznego interesu skarżących przez zmianę kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., byłoby niczym innym jak usankcjonowaniem stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też WSA nie podzielił zarzutów skargi, w tym i tych związanych ze zmianą planu miejscowego, pozwalającego na legalizację zabudowy objętej ostateczną decyzją rozbiórkową. W tym kontekście należało bowiem wskazać, że podnoszone przez skarżących okoliczności zaistniały już po wydaniu decyzji ostatecznej, tymczasem organ administracji publicznej, działając w warunkach art. 155 k.p.a., ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej. Rozważając możliwość zastosowania tego przepisu nie czyni w tym postępowaniu żadnych nowych ustaleń, nie rozstrzyga też ponownie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W skardze kasacyjnej G. K. i J. K., zaskarżyli wyrok z 13 października 2016 r. w całości zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przez błędne zastosowanie, podczas gdy skarżący na każdym etapie postępowania podnosili, że zbiornik na nieczystości płynne został wybudowany przed 1945 r., wskutek czego organ powinien był w tym zakresie zastosować art. 380 ust. 1 lit. a rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do ustalenia daty wybudowania szamba na działce nr [...], a co za tym idzie przepisów obowiązujących w tym okresie i na tym terenie dokumentów planistycznych, - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uwzględnianych niezależnie od przytoczonych zarzutów kasacyjnych, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z 13 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja z [...] lutego 2016 r. toczyło się w nadzwyczajnym trybie, o którym stanowi art. 155 k.p.a. Postępowanie w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych nie może być traktowane jako kontynuacja czy też przedłużenie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Do uchylenia bądź zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. może dojść w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek, a nie w sytuacji wykazania, że wydając decyzję w trybie zwykłym organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy. Uchybienia w tym zakresie mogą być ewentualnie traktowane jako jedna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Zarysowanej powyżej dystynkcji pomiędzy trybem zwykłym, a nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać. Świadczą o tym sformułowane podstawy kasacyjne, w ramach których przedstawione zostały zarzuty błędu w ustaleniach faktycznych, jakie poczynił organ wydający decyzję z [...] listopada 2014 r. Znamiennym jest, że w ramach pierwszej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazali na uchybienie przez sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud., w oparciu o który wydana została wskazana decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, a nie art. 155 k.p.a., znajdującego się u podstaw odmowy zmiany tego rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 13 października 2016 r., że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za popełniony delikt. W tym trybie niedopuszczalnym pozostaje weryfikacja decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Podstawy stojące u podłoża nałożenia na skarżących kasacyjnie tego obowiązku zostały ustalone w innym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. Uwzględnienie słusznego interesu skarżących kasacyjnie poprzez zmianę treści decyzji z [...] listopada 2014 r. powodowałoby powrót do stanu niezgodności z prawem. Wydając wyrok z 13 października 2016 r. sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Ustalenie daty wybudowania szamba na działce nr [...] nie było konieczne dla dokonania oceny legalności decyzji z [...] lutego 2016 r. Decyzja wydawana w oparciu o art. 155 k.p.a. musi mieścić się w granicach tej samej sprawy administracyjnej, w której doszło do wydania decyzji z [...] lutego 2016 r. Z tego względu sąd I instancji trafnie zauważył, że nowe okoliczności powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej organ może rozważać tylko w kontekście przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. W odniesieniu do ostatniego sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. trzeba raz jeszcze podkreślić, że warunkiem zastosowania tego przepisu nie jest naruszenie prawa materialnego ani przepisów postępowania, tylko nabycie prawa z decyzji, zgoda strony, która nabyła prawo na jej uchylenie bądź zmianę, przemawiający za podjęciem takiego rozstrzygnięcia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak regulacji szczególnej, która sprzeciwiałaby się podjęciu takiej decyzji. Wskazane przez skarżących kasacyjnie okoliczności przemawiające za zastosowaniem art. 155 k.p.a. były indyferentne, ponieważ nie odnosiły się do wymienionych przesłanek skorzystania z art. 155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.