II OSK 361/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 312/20 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nakazał inwestorom A. W. i A. P. dokonanie rozbiórki budynku letniskowego na działce nr [...] w [...] – wobec sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku możliwości jej legalizacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy, dotyczący wykonania przedmiotowego obowiązku, a w punkcie 10 wskazał na następujące środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r., poz. 1201, dalej: u.p.e.a.) nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 29.199,80 zł, wzywając do jej wpłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym polegającego na rozbiórce budynku letniskowego na działce nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie złożył A. P., działając przez swojego pełnomocnika. Sąd oddalając skargę wyjaśnił w uzasadnieniu, że skarżący nie wykonał ostatecznej decyzji. Podstawą prawną nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku stanowił art. 119 u.p.e.a. Przewidziana tym przepisem grzywna stanowi formę ekonomicznej presji, nie jest zaś sankcją. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Bezsporne w sprawie jest to, że obowiązek nałożony na skarżącego, to jest rozbiórka domku letniskowego na działce nr [...] w [...], nie został wykonany Sąd wskazał nadto, że grzywna powinna być orzeczona w takiej kwocie, aby stanowiła realną dolegliwość dla zobowiązanego – i wywołała pożądany skutek w postaci przymuszenia do wykonania obowiązku. Z tego względu grzywna nie może być niższa od kosztu wykonania nakazu rozbiórki. Wyegzekwowanie nałożonej grzywny następuje w przypadku dalszego niewykonywania nałożonego obowiązku, czyli dalszego braku rozbiórki obiektu. W przypadku wykonania obowiązku na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Opierając się na powyższych rozważaniach, Sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego, niż np. wykonanie zastępcze. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego został nałożony jednocześnie na kilka osób, to każda z nich jest zobowiązana do wykonania całego obowiązku i każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. Grzywna w celu przymuszenia nie jest świadczeniem solidarnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w związku z: art. 7 § 2 u.p.e.a. polegające na nałożeniu grzywny, podczas gdy w sprawie nie jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanych; art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 121 § 2 u.p.e.a. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący nie wypełnił obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Konsekwencją powyższych okoliczności było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku. Przedmiotem sporu było ustalenie, który środek jest mniej dolegliwy dla zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach argumenty świadczące o mniejszej uciążliwości w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, aniżeli wykonania zastępczego. Wynika to z możliwości zwrotu uiszczonej grzywny (art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a.), czy też obiektywnie niższych kosztach dla zobowiązanego w przypadku samodzielnej realizacji obowiązku. Nie jest zasadny zarzut zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym a przesłankami zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, który – jak ustalono w postępowaniu administracyjnym – jest budynkiem letniskowym. W takiej sytuacji wysokość grzywny ustala się w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. Jak słusznie ocenił Sąd I instancji, organ egzekucyjny nie ma możliwości dokonania żadnych modyfikacji w tym zakresie. W toku postępowania egzekucyjnego organy nie mogą badać merytorycznych podstaw decyzji. Z tych względów czynienie zarzutu, że zastosowany został przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. – zamiast art. 121 § 2 u.p.e.a. – jest chybione. Ubocznie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował samej wysokości nałożonej grzywny. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.