II OSK 3648/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku W. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych Z. J. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 988/18 w sprawie ze skarg W. S. i B. S., J. P. i F. P., W. K. oraz Z. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 988/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi W. S. i B. S., J. P. i F. P., W. K. oraz Z. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi powiatowej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; drogi gminnej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; drogi gminnej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; drogi gminnej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; planowanej drogi gminnej - ul. [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, sygnalizacji świetlnej, kanału technologicznego, sieci cieplnej, sieci wodociągowej z przyłączami, kanalizacji sanitarnej z przyłączami oraz przebudową sieci elektroenergetycznych, teletechnicznych, kanalizacji sanitarnych, kanalizacji deszczowych, wodociągowych i gazowych w L. Z. J. oraz W. K. złożyli odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej W. K. sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odcinka drogi - ul. [...] ([...]) od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] - przyległego do działki skarżącego oznaczonej numerem [...], połozonej przy ul. [...][...] (obr. [...] - R., ark. [...]) oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w tym samym zakresie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w przypadku wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo dokonania wycinki kilkunastu wieloletnich drzew i krzewów znajdujących się na jego nieruchomości. Skarżący wskazał także na zagrożenie zniszczeniem dalszych drzew w trakcie realizacji inwestycji w zaplanowanym kształcie, które to nasadzenia posiadają nie tylko wartość materialną, ale przede wszystkim stanowią wartość jako naturalna bariera dla ochrony obszarów zamieszkałych przed immisjami pochodzącymi z ruchu pojazdów jaki wygeneruje zaprojektowana droga. Stanowią one znaczący czynnik niwelujący skutki zwiększającej się stale emisji CO2. Istniejące wieloletnie nasadzenia stanowią same w sobie wartość przyrodniczą, estetyczną i ekologiczną, niemożliwą do odtworzenia w krótkim czasie nawet poprzez dokonanie porównywalnych ilościowo nasadzeń. Ich usunięcie spowoduje trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu 61 § 3 P.p.s.a. a w efekcie wyrządzenie znacznej szkody w mieniu skarżącego poprzez obniżenie wartości jego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Zasadnicze znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu a jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc powyższe rozważania do specyfiki niniejszej sprawy należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474). Wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Specyfika tej ustawy powoduje, że podzielić należy wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13, [w:] CBOSA). Wobec powyższego argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w oparciu o specustawę powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne. W ocenie NSA przywołane okoliczności wskazujące na zniszczenie istniejących na nieruchomości skarżącego kilkunastu wieloletnich drzew, na potencjalne zagrożenie zniszczeniem innych drzew tam występujących, co będzie skutkowało pozbawieniem naturalnej bariery obszaru zamieszkałego przed immisjami pochodzącymi z ruchu pojazdów jaki wygeneruje zaprojektowana droga oraz brakiem niwelacji zwiększającej się stale emisji CO2 nie można zakwalifikować jako wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że stan znacznej szkody zachodzi wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonej decyzji jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem tego rodzaju decyzji. Niewątpliwie realizacja inwestycji drogowej miedzy innymi na działce skarżącego spowoduje konieczność usunięcia istniejących tam przeszkód, które nie odpowiadają wymogom mającej powstać drogi. Będą to wszelkiego rodzaju nasadzenia czy budowle. Ta okoliczność nie jest jednak żadnym szczególnym skutkiem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jedynie okoliczności wyjątkowe niezwiązane z normalnymi skutkami wykonania decyzji stanowić mogą podstawy do wstrzymania jej wykonania. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie inwestycji drogowej będzie prowadziło do zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu i przygotowania go na potrzeby realizacji tego rodzaju inwestycji. Wycinka drzew istniejących na trasie przebiegu planowanej drogi jest naturalnym skutkiem tej decyzji. Także dalsze skutki związane z pozbawieniem naturalnej ochrony przed spalinami, hałasem czy zwiększeniem ilości dwutlenku węgla na tym obszarze, jak również utratą walorów ekologicznych, estetycznych przez teren przeznaczony pod inwestycję są zwykłą konsekwencją realizacji tego rodzaju inwestycji. Twierdzenia skarżącego o obniżeniu wartości jego nieruchomości i poniesieniu znacznej szkody na skutek wykonania przedmiotowej decyzji są nieuzasadnione. Polepszenie infrastruktury drogowej w okolicy nieruchomości skarżącego może mieć wręcz odwrotny skutek, gdyż dojazd tam będzie ułatwiony. Lepsza komunikacja, bezpieczny dojazd, czemu zasadniczo służą takie inwestycje, mogą doprowadzić do wyższej wyceny nieruchomości skarżącego. Oczywiście skarżący zostanie pozbawiony części nieruchomości, w tym istniejących tam nasadzeń w postaci drzew, ale wynikająca z tego szkoda zostanie naprawiona. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidują ustalenie i wypłatę odszkodowania w sytuacjach określonych w ustawie (art. 18 ustawy), w tym za grunty i nasadzenia istniejące na gruntach przejętych pod realizację inwestycji. Nie można zatem podzielić argumentacji skarżącego, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ziściły się przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponownie należy zaznaczyć, że wstrzymanie wykonania kontrolowanej w sprawie decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu określonego ustawą stanowiącą materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie, a przy uwzględnieniu dyspozycji art. 31 ww. ustawy naruszałoby również regulacje tego aktu. Podnoszone zagrożenia dla środowiska również są bezpodstawne skoro w aktach sprawy żaden z wyspecjalizowanych w ochronie środowiska czy zdrowia organów opiniujących i uzgadniających projekt inwestycji nie dopatrzył się zagrożeń na jakie wskazuje się we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Włodzimierza Korsaka o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie został poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić jej wstrzymanie. Podnoszone okoliczności nie stanowią o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie. Tym samym uznać należało, że we wniosku nie wykazano istnienia przesłanek wstrzymania, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.