II OSK 365/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1714/07 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zniszczenia przesyłki puszkowanej karmy dla zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od L. S. na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1714/07 po rozpoznaniu skargi L. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie nakazu zniszczenia sprowadzonej przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w S. przesyłki puszkowanej karmy dla zwierząt - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że spedytor "[...]" w S. działając na rzecz skarżącego zgłosił do weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłkę 185 opakowań puszkowanej karmy dla zwierząt sprowadzonej ze Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Weterynaryjna kontrola graniczna wykazała, że karma ta nie jest opakowana w sposób wymagany art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach /Dz. U. Nr 144, poz. 1045/, to jest nie zawiera odpowiednich etykiet w języku polskim. Wezwany przez organ pierwszej instancji do wykonania w związku z tym odpowiednich czynności spedytor wspólnie ze skarżącym jako importerem zajął stanowisko, że wezwanie nie jest oparte na właściwej podstawie prawnej, bowiem powołane przepisy nie odnoszą się do zwierząt domowych, dla których jest przeznaczona przedmiotowa karma. Spedytor powiadomił ponadto organ o gotowości zaopatrzenia opakowań w odpowiednie etykiety. Po kolejnej wymianie korespondencji ze spedytorem organ wydał decyzję nakazującą zniszczenie przesyłki wobec braku oznakowania jej w języku polskim, wymaganego ustawą o paszach, doręczając tę decyzję spedytorowi. W dniu 31 maja 2007 r. skarżący powiadomił organ o wypowiedzeniu spedytorowi pełnomocnictwa do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie, zaś w dniu 11 czerwca 2007 r. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc w szczególności wydanie jej na podstawie niewłaściwego przepisu /nie mającego zastosowania w odniesieniu do karmy dla zwierząt domowych/. Główny Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji. Powołał się przy tym na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach, rozdział V rozporządzenia /WE/ nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt /Dz. Urz. UE I. 165 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200/, z przepisami o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz ustawą. Zgodnie z art. 19 ww. rozporządzenia pasze lub żywność przywożone z państw trzecich nie należących do Unii Europejskiej, które nie są zgodne z wymogami prawa paszowego lub żywnościowego, podlegają urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ, zaś po wysłuchaniu podmiotów gospodarczych prowadzących przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, odpowiedzialnych za przesyłkę, właściwy organ wydaje polecenie zniszczenia takich pasz lub żywości lub wysłania z powrotem poza Wspólnotę, pod określonymi warunkami. W ocenie organu powyższe przepisy należy stosować harmonijnie z normą wynikającą z art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Jeżeli nie zachodzi możliwość odesłania przesyłki /na co importer nie wyraził zgody/, przesyłkę należy zniszczyć. Ma w sprawie zastosowanie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o paszach wymagający odpowiedniego oznakowania materiałów paszowych, mieszanek paszowych wprowadzanych do obrotu. Stosownie do art. 3 ust. 4 rozporządzenia /WE/ Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności /Dz. Urz. WE I, 31 z 1.02.2002 str. 1 ze zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15. t. 6, str. 463 ze zm./ zawierającego definicję "pasza", lub "materiały paszowe", oznaczają one substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. Rozporządzenie Nr 178/2002 przez zwierzęta rozumie wyłącznie zwierzęta hodowlane, na co wskazuje art. 3 pkt 1, jednakże ustawa o paszach korzystając z definicji paszy posługuje się własną definicją zwierząt zaczerpniętą z Rozporządzenia Nr 1774/2002 określającą zwierzęta jako każde zwierzę należące do kręgowców lub bezkręgowców /włącznie z rybami, gadami i płazami/. Skargę na powyższą decyzję wniósł importer zarzucając naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz art. 4 pkt 2, art. 20 i art. 46 ust. 1 ustawy o paszach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, ze względu na wydanie zaskarżonych decyzji organów obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w ocenie Sądu zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 kpa w zakresie obowiązku wyjaśnienia wszelkich niezbędnych do rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Według Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów art. 107 ( 3 kpa dla uzasadnienia takiego aktu prawnego przede wszystkim w zakresie wywiedzenia, iż wskazane przepisy prawa materialnego mają zastosowanie do karmy dla zwierząt domowych a także zaistnienia wystarczającej podstawy prawnej do orzeczenia o zniszczeniu przedmiotowej karmy. Sąd podkreślił, iż jakkolwiek uzasadnienia decyzji organów obu instancji są sporządzone w sposób staranny i bardzo obszerny, szczegółowo odnoszą się do różnego rodzaju kwestii zarówno o charakterze faktycznym, jak i prawnym sprawy wykazującej się znacznym stopniem złożoności, niemniej w ocenie Sądu należy poczynić tym uzasadnieniom zarzut niekompletności. Wywodząc z obowiązujących przepisów prawa procesowego i doktryny zakres obowiązków organu odnoszących się do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, Sąd stwierdził, że nie został poddany właściwej weryfikacji zarzut strony, podnoszony w toku całego postępowania administracyjnego, dotyczący tego, że jej sytuację prawną winny regulować przepisy rozporządzenia /WE/ nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi /Dz. Urz. WE L 273 z dnia 10 października 2002 r. ze zm. /Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 37 str. 92 ze zm./ a nie ustawy o paszach /por. pisma z dnia 9, 10 i 14 maja 2007 r., odwołanie z dnia 11 czerwca 2007 r., skarga do sądu administracyjnego/. Skarżący argumentował, iż rozporządzenie to dotyczy produktów przeznaczonych dla zwierząt gospodarskich, których tkanki nie są przeznaczone do spożycia dla ludzi, a tego rodzaju produkt skarżący sprowadził. Konieczne jest w związku z tym dokonanie analizy, jaki ta okoliczność może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czego jednak nie uczyniono w zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił równocześnie, że niniejszy wyrok nie przesądza, iż wydane w sprawie decyzje są wadliwe w zakresie ich rozstrzygnięcia, lecz towarzyszący im wywód prawny nie jest kompletny, co stanowi przeszkodę do ustalenia, czy rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Lekarz Weterynarii zarzucając naruszenie art. 145 ( 1 ust. 1 lit. c ppsa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie administracyjnej został naruszony art. 7 i art. 107 kpa a także naruszenie art. 141 ( 4 ppsa przez nie wyjaśnienie, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, iż ewentualny błąd w konstrukcji uzasadnienia prawnego decyzji organów administracji weterynaryjnej mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że organy obu instancji ustosunkowały się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Przedmiotem sporu w sprawie nie była kwestia, które przepisy rozporządzenia 1774/2002 miały w sprawie zastosowanie lub jak przepisy tego rozporządzenia wpływają na wykładnię ustawy o paszach, lecz zagadnienie, czy oprócz przepisów tego rozporządzenia w sprawie powinny mieć dodatkowe zastosowanie przepisy ustawy o paszach. Do tak postawionej przez stronę kwestii organ w pełni się ustosunkował twierdząc, że wprawdzie rozporządzenie to w sprawie ma moc obowiązującą, to jednak rozstrzygnięcie sprawy powinno uwzględniać także inne regulacje, w tym ustawę o paszach rozumianą w aspekcie przepisów obowiązujących w UE. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast uznając, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów procesowych /art. 7 i art. 107 Kpa/, nie wskazał, czy i jaki wpływ mogło to mieć na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 ( 1 ust. 1 lit. c ppsa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie administracyjnej został naruszony art. 7 i art. 107 kpa oraz art. 141 ( 4 ppsa wobec braku wywiedzenia związku zarzucanego uchybienia przepisom procesowym w postępowaniu administracyjnym z wpływem takiego uchybienia na wynik sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy organy obu instancji ustosunkowały się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż przepis art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c przewiduje wydanie orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu w razie stwierdzenia innego niż w pkt 1 lit. a i b naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że uwzględnienie skargi na tej podstawie jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania ma taki charakter, iż może mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co powoduje w konsekwencji brak możliwości zaakceptowania jako zgodnego z prawem aktu podlegającego kontroli sądu. Skorzystanie przez sąd z tej podstawy prawnej nie może więc mieć miejsca li tylko dla przedłużenia postępowania administracyjnego, np. w celu uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez istotnego związku z samym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wobec braku jakiegokolwiek powiązania zarzucanych naruszeń prawa procesowego z ewentualnym i to istotnym wpływem na wynik sprawy, zdaje się wynikać, że Sąd pierwszej instancji w istocie tylko dlatego uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję organu pierwszej instancji, aby w szerszym zakresie zostało rozbudowane uzasadnienie kwestionowanej przez importera decyzji. Świadczyć o tym może zwłaszcza podkreślenie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku walorów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także wyraźna sugestia, iż ponowne rozpoznanie sprawy nie musi doprowadzić do odmiennej od zaskarżonej decyzji w kwestii rozstrzygnięcia. Wypada zauważyć, że taki wyrok, prowadzący faktycznie do bezpodstawnego /bowiem nie wywiedzionego w uzasadnieniu usprawiedliwienia/ przedłużania postępowania administracyjnego nie tylko narusza przepisy wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, ale przede wszystkim godzi w zasadę szybkości, a w konsekwencji, skuteczności postępowania a także podważa zaufanie do organów wymiaru sprawiedliwości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.