II OSK 368/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 573/07 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji na działce – pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 573/07, oddalił skargę K. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wójt Gminy Jeleniewo decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. ustalił na rzecz K. L. warunki zabudowy dla nowego siedliska z zabudową zagrodową w gospodarstwie ogrodniczym na działce nr geod. [...] w miejscowości U. gm. Jeleniewo dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny, podpiwniczony, wolnostojący i budynek gospodarczy do przechowywania płodów ogrodniczych o pow. zab. do 180 m2. Pismem z dnia 11 lutego 2004 r. K. L. dokonał zgłoszenia do Starostwa Powiatowego podanych w nim robót budowlanych. Starosta Suwalski, po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji, pismem z dnia 29 marca 2004 r. nie wniósł sprzeciwu do ww. zgłoszenia. W dniu 14 września 2004 r. inwestor dokonał kolejnego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wykonania określonych robót budowlanych na działkach o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...]. Starosta Suwalski decyzją z dnia [...] września 2004 r. udzielił K. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacyjnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, przyłącza telefonicznego, przebudowę sieci telefonicznej, sieci energetycznej oświetlenia terenu na działce o nr geod. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Jeleniewo, wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymało ją w mocy. Wobec powyższego Starosta Suwalski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] września 2004 r. udzielającej K. L. pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Starosta Suwalski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zawiesił wznowione postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki w wyniku przeprowadzonej kontroli, wszczętej wobec wniosku K. K. z dnia 19 lipca 2005 r. i jego pisma uzupełniającego z dnia 15 maja 2006 r., nie stwierdził istotnych odstępstw od udzielonego inwestorowi pozwolenia, w związku z czym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzonej przez K. L. inwestycji. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wykonane przez inwestora faktycznie roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego murowanego w stanie surowym otwartym zostały przeprowadzone zgodnie z powaleniem na budowę Starosty Suwalskiego z dnia 14 września 2004 r. i dokumentacją projektową. Od dnia wstrzymania z urzędu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor nie zrealizował żadnych innych robót budowlanych objętych tym pozwoleniem. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do wstrzymania prowadzenia tych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę K. K. na powyższą decyzję uznał, że nie zasługuje one na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że spór pomiędzy organem nadzoru budowlanego i skarżącym wynika z rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami skarżącego, wnioskującego o wstrzymanie wszelkich prac prowadzonych na działce nr [...] w obrębie U. gmina Jeleniewo, a możliwościami interwencji organów nadzoru budowlanego, które zgodnie z zasadą praworządności, mogą działać jedynie w granicach swoich, ustawowo określonych, kompetencji. Sąd wskazał, że z materiału procesowego rozpoznanej sprawy wynika, iż organy nadzoru budowlanego wykonały obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Podczas dokonywanych kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od udzielonych inwestorowi pozwoleń. Z ustaleń organów wynika również, że od dnia wstrzymania z urzędu przez Starostę Suwalskiego wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie zrealizował żadnych innych robót budowlanych objętych tym pozwoleniem. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przeprowadzana przez organ I instancji nie wykazała naruszenia przepisów prawa budowlanego, stąd też organ, działając w zakresie swoich kompetencji, zasadnie umorzył postępowanie, zaś skarżący domaga się interwencji organów nadzoru budowlanego w sprawach, które nie należą do kompetencji tych organów. Organy nadzoru budowlanego rozpoznały sprawę w zakresie swojej kompetencji i ustaliły, że wykonane roboty zostały przeprowadzone bądź na podstawie zgłoszenia, bądź na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, którego wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Starosty Suwalskiego z 11 stycznia 2006 r. Sąd uznał, że dopóki pozwolenie to funkcjonuje w obrocie prawnym, roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył K. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie kontroli prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji z punktu konkretnych zarzutów, 2) art. 136 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie wszystkich zarzutów, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewyjaśnienie wszystkich zarzutów, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie, tj. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo dokonanych przez organ naruszeń przepisów, a to: art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 105 § 1, art. 105 § 1 w zw. z art. 65 i art. 66 k.p.a., art. 107 § 3 oraz 24 § 3 k.p.a., 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., przez niezastosowanie, tj. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. a w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a. (wobec pracownika organu I instancji toczy się postępowanie karne w związku z rozpatrywaną przez niego sprawą), 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez niezastosowanie poprzez nieuchylenie decyzji mimo istnienia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego wskazanego poniżej; II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez niezastosowanie przez przyjęcie, że nie ma przesłanek zastosowania tego przepisu, mimo wykonania przez inwestora bez wymaganego pozwolenia określonych robót, 2) art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (ewentualnie) przez niezastosowanie przez przyjęcie, że nie ma przesłanek zastosowania tego przepisu, mimo wykonania przez inwestora bez wymaganego zgłoszenia robót, 3) art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (ewentualnie) przez niezastosowanie przez przyjęcie, że nie ma przesłanek zastosowania tego przepisu, mimo wykonania przez inwestora na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust 1 wyżej wymienionych robót, 4) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez nieprawidłową wykładnię, 5) art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez nieprawidłową wykładnię przez przyjęcie, że nie stanowi wykonywania określonych robót budowlanych w sposób zagrażający środowisku dokonywanie na terenie parku krajobrazowego, obszaru natura 2000 i obszaru chronionego krajobrazu, 6) art. 50 in principio w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przez nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie przez przyjęcie, iż wykonywanie przez inwestora robót na podstawie ważnego pozwolenia na budowę albo na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia uniemożliwia interwencję organu nadzoru budowlanego (wstrzymanie robót, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego), nawet gdy roboty te są wykonywane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (bądź zagrożenie środowiska) lub w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach), 7) art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez nieprawidłową wykładnię, 8) art. 83 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 i w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane przez nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. L. wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Przedmiotowa skarga kasacyjna złożona została od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę K. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, którą to organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji na działce K. L. nr [...] położonej w miejscowości U. gm. Jeleniewo. Z akt sprawy wynika, że w związku z pisemną skargą z dnia 19 lipca 2005 r. K. K., kwestionującego legalność robót budowlanych K. L. organy Nadzoru Budowlanego przeprowadziły postępowanie kontrolne wszystkich robót inwestycyjnych K. L.. Nie stwierdzono naruszenia prawa budowlanego przy wykonywaniu robót inwestycyjnych na podstawie pozwolenia na budowę jak i realizowanych na podstawie dwukrotnych zgłoszeń w trybie art. 30 prawa budowlanego, co do których organ nie zgłosił sprzeciwu. W tych warunkach jak ustalił sąd pierwszej instancji wydane zostało orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego. Rozpoznając skargę wniesioną przez K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich jej zarzutów, wykazując równocześnie ich bezzasadność w świetle przepisów prawa. W wywiedzionej skardze kasacyjnej skarżący działając przez swego pełnomocnika profesjonalnego prawnika zgłosił zarzuty, w których treści nie można dopatrzyć się żadnego interesu prawnego w kwestionowaniu wyroku sądu pierwszej instancji. Z treści pism procesowych uzupełniających skargę do Sądu pierwszej instancji wynika ich skargowy ogólny charakter, którego motywem działania jest swoiście rozumiany obowiązek obywatelski. Sąd pierwszej instancji nie badał, czy K. K. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., a tym samym czy posiada legitymację skargową. Art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt lub czynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., ONSA 1997, nr 2, poz. 89). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że "mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83). Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak zaznaczono na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie tego Sądu granicami skargi kasacyjnej jak i jej podstawami. To upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną winien z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę, ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności. Jeżeli skarga została wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, a stwierdzenie tego nastąpiło dopiero w toku postępowania, skarga podlega oddaleniu. W takim bowiem przypadku skarga kasacyjna może być oceniana jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną (vide uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego K. K., zobowiązany do wykazania interesu prawnego skarżącego, na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. oświadczył, iż skarżący w tym postępowaniu nie ma żadnego interesu prawnego a jedynie interes faktyczny. Również sam skarżący nie negując oświadczenia pełnomocnika, oświadczył, że obawia się tylko, iż w przyszłości, gdy inwestor postawi nowe ogrodzenie swojej nieruchomości, nie będzie miał dostępu do drogi publicznej i nie będzie mógł skanalizować budynku na terenie swojej posiadłości. Aktualnie ma dojazd do drogi publicznej asfaltowej, korzystając z drogi gminnej, która wiedzie przy ogrodzeniu inwestora (k. 39 akt). Niebudzące wątpliwości zgodne oświadczenia skarżącego i jego pełnomocnika potwierdzają, iż nie mając interesu prawnego, a tylko interes faktyczny, w przedmiotowym postępowaniu, nie ma przymiotu strony a zatem nie ma legitymacji skargowej. Z tych względów zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem i na podstawie przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna K. K. podlega oddaleniu.