II OSK 3693/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 236/19 w sprawie ze skargi M. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 października 2018 r., nr SKO.GP.4000.996.2018 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz M. U. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zarządza zwrócić M. U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 236/19, oddalił skargę M. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 października 2018 r., nr SKO.GP.4000.996.2018 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu zażalenia M. U. na postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 2 sierpnia 2018 r. (WŚ.644.614.2018.XXVII) w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu SKO wskazało, że postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (PS.6730.2.59.2018) dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr geod. [...], ob. [...], gm. K. Organ I instancji podniósł, że w treści projektu decyzji nie uwzględniono informacji na temat lokalizacji na działce nr [...], ob. [...], udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...] oraz nie uwzględniono konieczności jego ochrony przez realizacją zabudowy. Przedmiotowe złoże zostało udokumentowane w Dokumentacji geologicznej w kategorii C1, złoża kruszywa naturalnego [...], która została przyjęta bez zastrzeżeń pismem Starosty Poznańskiego, znak. WŚ.X-7511-1/2004 z dnia 31 marca 2004 r. Złoże zostało rozpoznane w północnej części działki nr [...], ob. [...], na powierzchni 1,17 ha. Z projektu decyzji wynika, że realizacja inwestycji jest planowana również na powierzchni udokumentowanego złoża. Zażalenie na to postanowienie złożył M. U., nie zgadzając się tym rozstrzygnięciem. W zażaleniu podniesiono, że nigdy nie doszło do uruchomienia złoża i wydobycia kruszywa z działki nr [...]. Nie zostało także wydane pozwolenie na wydobycie kruszywa. Obowiązujące dla tej działki Studium przewiduje przeznaczenie działki nr [...] na tereny o zabudowie mieszkaniowej rozproszonej. W tym zagrodowej i rezydencjonalnej oraz na tereny zabudowy letniskowej. SKO podzielając stanowisko organu I instancji wskazało, że złoża kopalin chociażby tylko ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter podlegają ochronie. W ocenie organu odwoławczego, podnoszona w zażaleniu, ewentualna okoliczność nieujawnienia złoża kruszywa naturalnego [...] w Studium gminy K. nie wyłącza ww. ochrony tego złoża. M. U. złożył skargę na postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: 1) art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: "p.o.ś."), 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz 3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy obu instancji, odmawiając skarżącemu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na ustawową ochronę złóż kopalin, nadużyły normę z art. 125 p.o.ś. nakazującą ochronę złóż kopalin, ponieważ złoże jest już dostatecznie chronione brakiem zgody na jego eksploatację. Ponadto jak wynika z treści obu zaskarżonych postanowień, podlegające ustawowej ochronie złoże kruszywa naturalnego [...] zajmuje jedynie niewielką część nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...]. W tej sytuacji odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jak i utrzymanie przez SKO w Poznaniu tej odmowy w mocy, stanowi naruszenie normy z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i stanowi jednocześnie naruszenie zasady proporcjonalności: zakres odmowy uzgodnienia, obejmujący całą nieruchomość nie jest niczym uzasadniony, jest bezpodstawną restrykcją. Takie stanowisko organów obu instancji oznacza zaś naruszenie normy konstytucyjnej zakodowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy administracji geologicznej obu instancji przemilczały kwestię, że prawo własności również podlega ochronie, przy tym jest to ochrona nie tylko wynikająca z ustaw zwykłych, ale także z aktów prawa międzynarodowego, ratyfikowanych przez Polskę, a nawet z art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W tym kontekście własność nie jest gorzej chroniona prawnie niż kopaliny. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Stąd też organy obu instancji prawidłowo zrealizowały obowiązek ochrony poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podzielił konstatacji skargi, że podlegające ustawowej ochronie złoże zajmuje jedynie niewielką część działki o numerze ewidencyjnym [...], przez co odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie normy z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i jednocześnie naruszenie zasady proporcjonalności. Sąd zauważył, że w gestii organu uzgadniającego nie leży proponowanie zmian w treści projektu decyzji. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo uznały, że wymóg ochrony złoża wynikający z treści art. 125 p.o.ś. uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji w przedłożonym kształcie. Sąd podniósł, że nie ma jednak podstaw do przyjmowania, że niemożliwe jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w innym kształcie i już choćby z tego powodu nie mógł podzielić zarzutu skargi, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające realizują de facto wywłaszczenie Skarżącego. Skarżący doznaje wprawdzie ograniczenia prawa własności ale nie narusza to istoty tego prawa i wynika z ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Za niezasadne Sąd uznał zatem zarzuty naruszenia norm przepisów art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, iż został on wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające w istocie na zignorowaniu normy zakodowanej w tym przepisie; 2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 36, poz. 179), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na pominięciu ich zastosowania; 3) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną jego interpretację; 4) art. 125 p.o.ś., poprzez błędne, bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie; 5) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na pominięciu jego zastosowania, 6) art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono, iż został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczność podjętego rozstrzygnięcia z wynikającym z akt sprawy jej stanem faktycznym, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości; 2) uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w całości; 3) udzielenie stosownych wytycznych SKO w Poznaniu co do dalszego postępowania; 4) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz 5) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący uargumentował podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Należy przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Poznańskiego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zostało wydane z naruszeniem zasady proporcjonalności, która ma swoje konstytucyjne umocowanie m.in. w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zaś od roku 2017 r. została expressis verbis ulokowana pośród zasad ogólnych k.p.a., Zgodnie bowiem z obowiązującym brzmieniem art. 8 § 1 k.p.a.: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania." Odmowa uzgodnienia zabudowy, obejmująca całą działkę o powierzchni 4.522 ha z powodu zlokalizowaniu na jej części o powierzchni 1,17 ha, złoża kruszywa naturalnego, w sposób nieproporcjonalny ingeruje w wolność zabudowy, która w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego znajduje swój normatywny wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ("Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich."), korespondując z normami konstytucyjnymi gwarantującymi ochronę własności i praw podmiotowych z niej wynikających oraz z przywołanym przez Skarżącego art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie negując słuszności przywołania w zaskarżonym wyroku normy wynikającej z art. 125 p.o.ś., należy jednak podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy ochrona kopalin nie może usprawiedliwiać braku zgody na zabudowę, a co za tym idzie, wyłączenie spod zabudowy całej działki o powierzchni 4.522 ha, na terenie której jedynie pod powierzchnią 1,17 ha, znajduje się objęte prawną ochroną udokumentowane złoże kruszywa naturalnego. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 1 k.p.a., którego istota została wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym to Skarżący kwestionuje uznanie projektu decyzji organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy za przedmiot uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu Skarżącego, "powszechnie stosowana praktyka", czy może ściślej utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko wskazuje, na to że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1493/13, LEX nr 1769881, por. też B. Dobkowska, K. Klonowski, Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, "Przegląd Prawa Publicznego" 2013, nr 9, s. 33-52). Powyższe stanowisko znajduje literalne potwierdzenie w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Przy czym przyjęcie za przedmiot uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy nie pozostaje w konflikcie z uznaniem zajęcia stanowiska organu uzgadniającego za przejaw "współkompetencji" oraz uprawnienia organu uzgadniającego do określenia warunków (w granicach przyznanej mu właściwości rzeczowej), pod jakimi realizacja planowanego zamierzenia może być zrealizowana (por.: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, LEX nr 322325; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2416/14, LEX nr 2459027; A. Despot – Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 53; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, art. 53). Również zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną interpretację tego przepisu, nie zasługuje na uwzględnienie. Mimo że kwestionowana przez Skarżącego wykładnia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie miała, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na kierunek zaskarżonego orzeczenia należy, odnosząc się do sformułowanego zarzutu wskazać, że z uwagi na ścisłą relację zachodzącą pomiędzy treścią art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, każde ograniczenie własności podlega łącznej ocenie przez pryzmat obu wymienionych przepisów (tak m.in. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64), zaś ograniczenie własności w drodze ustawy, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, należy rozumieć szeroko, to jest jako ograniczenia wynikające bezpośrednio z przepisów prawa (w tym aktów podustawowych, np. z ustaleń planów miejscowych) lub "rozstrzygnięć władzy publicznej" (zob. J. Sommer, Ochrona środowiska a prawo własności, Wrocław 2000, s. 7–8). Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej jego treści. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tymże przepisie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, powinien dokonać oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia, polegającego na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce Skarżącego, przy równoczesnym uwzględnieniu ochrony zlokalizowanych na jej terenie, obejmującym powierzchnię 1,17 ha, udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.