II OSK 377/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 238/21 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 grudnia 2020 r. nr SKO.II/426/4069/126/2020 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I.Z. o nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązku zwrotu kosztów. 1. Wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gl 238/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (SKO lub Kolegium) z 17 grudnia 2020 r. nr SKO.II/426/4069/126/2020, w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta Ustroń decyzją z 4 września 2020 r. nr WZ-124/2020, wydaną na podstawie art. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz I.Z. (inwestor) dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą geometrii dachu (decyzja wzt). W decyzji wzt organ I instancji określił poszczególne elementy związane z przewidywaną inwestycją. Burmistrz wskazał, że inwestycja nie wpływa na przebieg istniejącej linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie ulegnie zmianie, udział powierzchni biologicznie czynnej została określona na minimum 45%, szerokość elewacji frontowej pozostanie bez zmian, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przewiduje się w przedziale pomiędzy 7 m a 9 m; geometria dachu przewidziana została jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia pomiędzy 20° a 60°. W kolejnych punktach określono wymogi stawiane przewidzianej inwestycji, a w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, w tym pozbawiać dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, pozbawiać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby oraz zabroniono zmiany kierunku spływu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wśród załączników decyzji wzt znajduje się analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz ze stosowną mapą. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 238/21 kolejno wskazano, że z powyższą decyzją nie zgodził się J.D. (w uzasadnieniu wyroku omyłkowo przekręcono nazwisko strony – uwaga Sądu), który wniósł odwołanie do SKO. W odwołaniu podnosił wadliwość doręczania decyzji wzt, nadto podniósł, że status strony w tym postępowaniu przysługuje również jego żonie, która jest współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący wywodził, że budynek inwestora jest oddalony od granicy o 2,5 m, co jest sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazana odległość winna być respektowana w ramach ewentualnej nadbudowy, ponieważ w przeciwnym wypadku odbyła by się wbrew obowiązującym regulacjom. Nadto podniesiono, że wysokość budynku wykracza poza średnią dla analizowanego obszaru, gdyż tylko 4 budynki mają wysokość wyższą niż 8 m. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że SKO powołaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję wzt. Organ odwoławczy nie uznał odwołania za zasadne, wskazując iż decyzja organu I instancji została doręczona odwołującemu się i jego żonie, natomiast udział pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu został skonkretyzowany w trakcie postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja wzt zawiera wszystkie prawem przewidziane ustalenia i zgodna jest z przepisami prawa. Analiza przestrzenna przeprowadzona przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa i pozwala na ustalenia zamieszczone w spornej decyzji. Odniesiono się również do zarzutów związanych z wysokością projektowanego budynku i nie podzielono stawianych zarzutów, jak również uznano, że przeprowadzona analiza jest poprawna. W odniesieniu do zarzutu związanego z odległością przedmiotowego budynku od granicy wskazano, że w tym postępowaniu to zagadnienie nie jest analizowane i nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na zakres inwestycji. W konkluzji decyzji podkreślono trafność wydanego rozstrzygnięcia i brak występowania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniesionego odwołania. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Gl 238/21 przywołano, że J.D. wniósł skargę na w/w decyzję SKO, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. 2003, nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003) poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego, jak również naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065) i przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi i w tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. 3.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. 3.3. I.Z. jako inwestor wystąpiła o oddalenie skargi, jak również o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie tym odniesiono się do zarzutów sformułowanych w skardze i uznano je za bezzasadne, jak również przedstawiono argumentację przemawiającą za takim stanowiskiem. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. 4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że obszar poddany analizie ustalony został w sposób prawidłowy. Załącznik nr 2 do decyzji wzt jednoznacznie wskazuje, że obszar wyznaczony został w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, zatem zarzut naruszenia postanowień § 3 rozp. MI 2003 jest bezzasadny. Także przeprowadzona analiza tego obszaru i wyciągnięte wnioski nie dają podstaw dla uznania, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Co do wysokości projektowanego budynku sąd wojewódzki zauważył, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki, które mają wyższą wysokość, a ich średnia wysokość jedynie w niewielkim stopniu jest niższa od wysokości projektowanego budynku. Zdaniem tegoż sądu także zarzuty dotyczące lokalizacji spornego budynku nie mogą być uwzględnione, miano tu na uwadze okoliczność, że planowana jest nadbudowa budynku już istniejącego, zatem kwestie związane z odległościami tego budynku od granicy działki w tym zakresie nie mają zastosowania. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.D. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa) zarzuca: - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (uPb) poprzez jego nieuwzględnienie, polegające na nieuwzględnieniu uzasadnionych interesów osób trzecich, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji, które pozwalają na rozbudowę nieruchomości kosztem jakości życia "skarżącej" i jej najbliższych; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, bowiem doprowadził do wydania decyzji z pokrzywdzeniem "skarżącej"; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie "skarżącej" przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy administracyjnej; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie wszystkich tych okoliczności związanych z wpływem planowanej rozbudowy na nieruchomość sąsiednią. 5.2. Skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; wstrzymanie wykonalności decyzji obu instancji, zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 5.3. Wnosząca skargę kasacyjną zwraca uwagę, że przedmiotowy budynek inwestora znajduje się zbyt blisko granicy jej działki. Nie wie skarżąca kasacyjnie, czy rozbudowa odbyła się zgodnie z prawem, bowiem było to ponad 20 lat temu, ale skoro aktualne przepisy wyłącznie warunkowo dopuszczają budowę okapu w odległości 1 metra od granicy, to w niniejszym przypadku, kiedy odległość ta wynosi 110 cm, zgoda na rozbudowę, obejmująca sześciokrotne podwyższenie ściany przy granicy, w ocenie skarżącej, jest co najmniej rażącym naruszeniem społeczno-gospodarczego prawa własności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy obu instancji pominęły także sposób i zakres rozbudowy. W odniesieniu do zakresu jako rozbudowa traktowana jest przebudowa, która zupełnie zmienia kształt i rozmiary budynku. 5.4. W trakcie rozprawy pełnomocnik inwestora wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, nadto o włożenie – na zasadzie art. 208 Ppsa – na skarżącą kasacyjnie, obowiązek zwrotu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.3. Wpierw wypadnie zauważyć, że w skardze kasacyjnej wadliwie określono skarżącą kasacyjnie mianem "skarżącej", w tej sprawie skarżącym był J.D., a nie M.D., która była na etapie postępowania przed WSA w Gliwicach jego uczestnikiem. 6.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wzt zapadły w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów Upzp i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb, organy nie mogły naruszyć zatem cyt. przepisu. Kwestia ochrony interesów osób trzecich na podstawie przepisów uPb może być rozważana dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W decyzji wzt zawarto natomiast wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, naruszenia przepisów w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podnoszono. 6.5. Nie mogą zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszenia wszystkich przepisów K.p.a. wyłuszczonych w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie stosował wszak tych przepisów K.p.a., ale oceniał li tylko zarzuty ich naruszenia. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Przyjdzie zatem uznać, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje oddalenie skargi po myśli art. 151 Ppsa, poprzez niedostrzeżenie przez sąd a quo naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest jednak trafna. 6.6. Podnoszone w zarzutach kasacyjnych kwestie odnoszące się do spodziewanych immisji wywołanych w przyszłości planowaną inwestycją, powiązane zostały z brakiem uwzględnienia interesu osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb, a także z zagadnieniami uprzednich inwestycji na działce inwestora – budowie garażu oraz samego budynku mieszkalnego, przewidzianego do nadbudowy. Co się tyczy pierwszej z tych kwestii, jak to uprzednio wyjaśniono, zagadnienie to na etapie warunków zabudowy ma charakter przedwczesny, skoro nie stosuje się tu przywołanego przepisu uPb. Gdy zaś chodzi o zagadnienia uprzedniego zainwestowania na działce inwestora, również decyzja wzt tych zagadnień nie mogła obejmować, skoro zakres rozstrzygania wyznaczył wniosek inwestora. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. są chybione. 6.7. Nie podlegał uwzględnieniu wniosek inwestora o nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązku zwrotu kosztów. Sąd Naczelny nie dostrzega, aby w przedmiotowej sprawie działania skarżącej kasacyjnie miały charakter "niesumienny" lub "oczywiście niewłaściwy" w rozumieniu art. 208 Ppsa. 7. Z wyłożonych powodów, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.