II OSK 379/16

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzymskokatolickiej Parafii [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 921/15 w sprawie ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii [...] w [...] kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 921/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Rzymskokatolickiej Parafii [...] w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r., [...] Urząd Wojewódzki w [...] zwrócił się do Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] o wyrażenie zgody na przekazanie na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 15 ha, powołując się na art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.). Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...], znak: [...], odmówił wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie ww. nieruchomości Zasobu na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Parafia Rzymskokatolicka [...] w [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...], zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nieruchomość Zasobu położona w [...], oznaczona jako działka nr 9/4 o pow. 15 ha, o przekazanie której zwrócił się [...] Urząd Wojewódzki w [...], obecnie jest dzierżawiona przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z uwagi na powyższe Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. wystąpił do ww. spółki w sprawie możliwości wyłączenia z przedmiotu dzierżawy m.in. ww. działki. W odpowiedzi ww. spółka pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. poinformowała, że nie wyraża zgody na wyłączenie z dzierżawy tej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sytuacji braku zgody spółki niemożliwe jest przekazanie wnioskodawcy przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Rzymskokatolicka Parafia [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 921/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że w sprawie miała zastosowanie norma prawna z art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.). W myśl tego przepisu osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. Przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych (ust.3). Zdaniem Sądu. z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie przekazania nieodpłatnie na własność nieruchomości jak i zgoda Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Cechuje się ono z kolei między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, lecz ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, a tym samym decydowaniu o ich uwzględnieniu, bądź odmowie uwzględnienia. Oczywiście rozstrzyganie sprawy podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jego dowolności. Organ musi więc wskazać w sposób przekonujący kryteria, którymi kierował się korzystając ze swego prawa do uznania, przekonujące co do trafności zajętego stanowiska. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie granic tych nie przekroczyły i ustaliły relację normy zawartej w art. 70 a ww ustawy do przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) i sposobów gospodarowania mieniem, jakie przewiduje ta ustawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister zasadnie stwierdził, że wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na przekazanie nieruchomości nie jest obligatoryjne, a zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia rolnego Skarbu Państwa. O sposobie zagospodarowania nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu decyduje samodzielnie Agencja, a podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania danej nieruchomości, Agencja zobowiązana jest kierować się dbałością zarówno o interes Skarbu Państwa, jak i o realizację zadań wynikających z polityki państwa. W ocenie Sądu, z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 9/4 o powierzchni 15 ha, obecnie jest dzierżawiona (do 2023 r.) przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedziba w [...]. Wyrażenie zgody przez ANR na przekazanie powyższej nieruchomości parafii skutkowałoby koniecznością zmiany umowy dzierżawy w powyżej kwestii, co spowodowałoby znaczne zmniejszenie czynszu dzierżawczego, który stanowi dochód Agencji Nieruchomości Rolnej. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych musi przede wszystkim ustalić, czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez podległą Prezesowi Agencję (art. 6 ugnrsp) i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które musi uwzględniać Agencja (art. 24 ugncsp) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. Powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Agencji ustalił i stwierdził, że brak jest możliwości i podstaw do wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości na własność Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] zważywszy na zaistniałe okoliczności (znajduje się ta nieruchomość w długoletniej dzierżawie i przynosi dochód). Prezes Agencji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie kierować się musi przede wszystkim koniecznością realizacji zadań, dla których Agencja ta została powołana. Sąd zwrócił uwagę, że w obu postanowieniach organy w żadnym miejscu nie powołują się na to, że brak zgody dzierżawcy na zmianę umowy dzierżawy, przesądził o braku zgody na jej przekazanie, lecz że dzierżawiona nieruchomość nie może być wykorzystywana na "utworzenie lub powiększenie" gospodarstwa rolnego parafii. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, nie zawierają przesłanek jakie musiałby spełnić Prezes ANR wyrażając lub nie zgodę na przekazanie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Agencji. Prezes ANR może to uczynić (wyrazić stosowną zgodę), jeśli uzna, że nie narusza to interesów Agencji, co niestety w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Stanowisko swoje organ I instancji uzasadnił w podjętym rozstrzygnięciu zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji przyjął je za własne. Za niezasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. uznając, że organ właściwie zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz wbrew twierdzeniu skarżącej, wskazał podstawę prawną wydanego postanowienia, co wynika wprost z treści postanowienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, jak i utrzymującego je w mocy postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto odmawiając zgody na przekazanie tej konkretnej nieruchomości, Prezes ANR stwierdził, że nie widzi przeszkód, aby przekazać na rzecz skarżącej Parafii [...] w [...] inną nieruchomość (nie obciążoną) z zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rzymskokatolicka Parafia [...] w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 70a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.1169 z późn. zm.; dalej: "ustawa") w związku z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja w przedmiocie przekazania i zgoda Prezesa ANR wydawane są w granicach tzw. uznania administracyjnego i w/w organy w niniejszej sprawie granic tych nie przekroczyły, podczas gdy w rzeczywistości organy nie wskazały w sposób przekonujący co do zasadności swojego stanowiska kryteriów, którymi się kierowały; 2) art. 70a ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki przekazania nieodpłatnie na własność nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej: "p.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącego w skardze zarzutów naruszenia: a) art. 70a ust. 3 ustawy w związku z art. 106 § 1 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że w ramach wskazanego w tym przepisie współdziałania organów właściwych udział może brać osoba trzecia, którą w niniejszej sprawie miałaby być AGR0MAX sp. z o.o., b) art. 70a ust. 3 ustawy polegającego na błędnej jego wykładni i błędnym przyjęciu, że przekazanie na własność gruntów znajdujących się w Zasobie wymaga zgody osoby, która nieruchomość tę dzierżawi, podczas gdy zgoda dzierżawcy nie ma znaczenia w tymże postępowaniu, c) art. 70a ust. 1 ustawy w. zw. z art. 252 K.c. polegającego na błędnej jego wykładni i błędnym przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "pozostawania gruntów w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych" obejmuje swym zakresem również dzierżawę, podczas gdy instytucja ta ma odmienną naturę prawną, d) art. 678 K.c. w zw. z art. 694 K.c. polegającego na błędnym uznaniu, iż nieodpłatne zbycie przedmiotu dzierżawy skutkowałoby koniecznością wyłączenia przedmiotowej działki z przedmiotu umowy dzierżawy i skutkowałoby koniecznością zmiany tej umowy, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów i nieskonfrontowanie ich ze stanowiskiem Skarżącego; 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organu I i II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz stanu prawnego w niniejszej sprawie, co skutkowało nie wyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i brakiem wskazania podstawy prawnej wydanego postanowienia, a w konsekwencji wyroku WSA w Warszawie; 3) art. 1 § 1 i 2 p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone; 4) art. 1 § 1 i 2 p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 i 15 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wskazaniu, iż przekazanie przedmiotowej nieruchomości Skarżącemu "spowodowałoby znaczne zmniejszenie czynszu dzierżawczego, który stanowi dochód Agencji Nieruchomości Rolnej", podczas gdy ta okoliczność nie została podniesiona, a tym bardziej wykazana ani przez organ I, ani organ II instancji, a motywy postanowienia organu I instancji i organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy wydanym postanowieniem, na co wskazuje art. 11 k.p.a., nadto organ II instancji winien odnieść się do wszystkich argumentów i zarzutów, a wszelkie okoliczności i przesłanki wydanych postanowień winny być przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia Sądu, Sąd z kolei nie powinien przejmować roli organu i uzasadniać wydanych postanowień w sposób odmienny, niż uczyniły to organy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych. Co do zasady bowiem, dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 § 1 i 2 p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na przejęciu przez ten Sąd roli organów i uzasadnianie wydanych przez nie postanowień w sposób odmienny niż uczyniły to same organy. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jako naruszone przez Sąd powinny być powiązane w tym przypadku z art. 133 § 1 p.p.s.a., niemniej jednak, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd kasacyjny zobowiązany jest rozpoznać je merytorycznie. Norma art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 1344/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stanął na stanowisku, że pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. wystąpiono do spółki będącej dzierżawcą w sprawie możliwości wyłączenia z przedmiotu dzierżawy m.in. działki nr [...]. W odpowiedzi spółka pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. poinformowała, że nie wyraża zgody na wyłączenie z dzierżawy tej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sytuacji braku zgody spółki niemożliwe jest przekazanie wnioskodawcy przedmiotowej nieruchomości. Przywołana argumentacja organu odwoławczego stanowiła w zasadzie całość jego wywodów odnośnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten, co wymaga podkreślenia, nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w zażaleniu, m.in. do tego, że dzierżawa to nie zarząd lub użytkowanie, o których mowa w art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, przy istnieniu których przekazanie na własność gruntu może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy lub użytkownika. Sąd I instancji rozpoznając skargę zastąpił organy nie tylko w tym, że odniósł się do części zarzutów skargi, które były w znacznej mierze powtórzeniem zarzutów podniesionych w zażaleniu, a które nie zostały rozpoznane przez organ odwoławczy, ale na dodatek sam użył argumentacji, której w ogóle nie podniosły wcześniej oba organy. Tym samym Sąd ten rozstrzygnął sprawę za organy, do czego nie był uprawniony. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt I GSK 1076/15, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. W sprawie niniejszej przyjęty przez organy stan faktyczny sprowadził się wyłącznie do tego, że przedmiotowa działka jest dzierżawiona i dzierżawca odmawia zgody na przekazanie jej wnioskodawcy i że w związku z tym niemożliwe jest przekazanie wnioskodawcy przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji winien zatem pozostać przy tym stanie faktycznym i ocenić, czy stanowisko organów jest prawidłowe w kontekście przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wyjście zaś poza te ramy i tworzenie nowego stanu faktycznego uznać należy za niedopuszczalne. Powyższe uchybienie procesowe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pomiędzy nim a wydanym w sprawie wyrokiem istnieje bowiem, co słusznie podniosła strona skarżąca, związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Jako uzasadnione należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a., polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy oraz wyczerpująco rozważyły stan prawny w niniejszej sprawie, a także zarzut polegający na naruszeniu art. 70a ust. 3 ustawy w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. polegający na przyjęciu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdy w rzeczywistości nie wskazały one w sposób przekonujący kryteriów, którymi się kierowały. Jak już bowiem wyżej wykazano, organy skupiły się wyłącznie na jednej przesłance uzasadniającej odmowę uwzględnienia wniosku, a mianowicie na oddaniu w dzierżawę przedmiotowej nieruchomości i braku zgody dzierżawcy na jej przekazanie wnioskodawcy. Skoro więc, w świetle art. 70a ust. 1 ustawy, taka zgoda nie jest wymagana, Sąd I instancji zobowiązany jest do oceny, czy przedstawiona przez organy argumentacja jest wystarczająca do uzasadnienia przyjętego przez nie stanowiska. Brak należytej kontroli rozstrzygnięć organów ze strony tego Sądu ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że jak trafnie podniósł Sąd I instancji, rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie mają charakter uznaniowy. Uznaniowy nie znaczy bowiem dowolny, a strona ma prawo znać prawidłowe i uzasadnione, w świetle ustalonego stanu faktycznego, motywy działania organów. Jako nieuzasadnione należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 § 1 i 2 p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w związku z art. 70a ust. 1 i art. 70a ust. 3 ustawy a także art. 678 K.c. i art. 694 K.c., polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów. Zauważenia wymaga, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie wyraził poglądu, że w przedmiotowym postępowaniu wymagane było współdziałanie organów z dzierżawcą w celu uzyskania jego zgody na przekazanie wnioskodawcy przedmiotowej nieruchomości. Sąd ten nie wypowiadał się też odnośnie natury stosunku obligacyjnego jakim jest dzierżawa i nie stwierdził, że jest ona tożsama z zarządem lub użytkowaniem, o których mowa w art. 70a ust. 1 ustawy. Jako niezasadne należy też uznać stanowisko skarżącego odnośnie rozumienia art. 678 K.c. i art. 694 K.c. w kontekście dalszego trwania przedmiotowej dzierżawy w sytuacji uwzględnienia wniosku wnioskodawcy o przekazanie mu nieruchomości. Jak trafnie wskazano w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I ACa 1461/15, przepisy art. 678 K.c. i art. 694 K.c. mają zastosowanie jedynie w wypadku nabycia nieruchomości na podstawie cywilnoprawnego aktu zbycia, gdyż wyraźnie mówią o zbyciu rzeczy w czasie trwania stosunku najmu. Podobnie więc nie można rozciągać rozszerzająco dyspozycji art. 678 K.c. na sytuację polegającą na zwrocie nieruchomości (która została wcześniej wywłaszczona) na podstawie decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I ACa 1587/14). Z racji na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i konieczność powtórnej analizy przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, przedwczesne jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenianie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 70a ustawy w zakresie przyjęcia, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki do nieodpłatnego przekazania na własność nieruchomości, o którą wnioskował wnioskodawca. To obowiązkiem Sądu I instancji jest bowiem dokonanie kompleksowej i precyzyjnej analizy całości sprawy, umożliwiającej rzeczywistą i efektywną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach nadzoru judykacyjnego sprawowanego w trybie postępowania kasacyjnego. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny, w sprzeczności z powierzonymi mu kompetencjami, a w szczególności w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zmuszony byłby dokonywać samodzielnej oceny działalności organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2222/14). Ponownie orzekając w tej sprawie, Sąd I instancji związany będzie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle dyspozycji art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżony wyrok i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.