II OSK 380/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1225/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez A. i M. W. kiosku handlowo-usługowego w Z.. W toku postępowania organ administracyjny ustalił, że kiosk handlowo-usługowy wykonany został bez zgody zarządcy drogi. A. i M. W. przedstawili ksero zgłoszenia do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Zakopanem z dnia 24 maja 2004 r. na wykonanie obiektu o wymiarach 10 m2, na które to zgłoszenie nie otrzymali odpowiedzi. W związku z powyższym w października 2004 roku strona wykonała przedmiotowy obiekt. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu na dzień 2 lutego 2005 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego organ postanowił o umorzeniu postępowania. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Od tej decyzji A. i M. W. wnieśli odwołanie, w następstwie którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał że decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem naruszała przepisy art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał także, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, było przedwczesne i organ zobowiązany był do kontynuowania postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jednocześnie organ wskazał, ze zgodnie z oględzinami przeprowadzonymi 11 stycznia 2005 r. przedmiotowy obiekt ma wymiary 3,10 m x 3,35 m, 10,385m2, a więc ma wymiary większe niż określone w powołanym przepisie. Obiekt nie stanowi również budynku wolnostojącego, został on połączony z istniejącym już wcześniej kioskiem. Sytuacja taka jest zdaniem organu niezgodna z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. W.. Skarżący podniósł, że oględziny przedmiotowego obiektu dokonane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo skarżący wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2005 r. nie zostały dokonane pomiary przedmiotowego obiektu, a wpisane do protokołu wielkości zostały podane prze skarżącego w przybliżeniu. Na ich podstawie nie można dokładnie określić wielkości obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] lutego 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i przepisu pozwalającego na umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wskazał też, że zgodnie z protokołem oględzin z dnia 11 stycznia 2005 r. przedmiotowy obiekt jest większy niż obiekt określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie stanowi on również samodzielnego budynku. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] lutego 2005 roku nie mogła zostać wydana w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a więc naruszała art. 7, art. 77 oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną M. W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnym na dzień 2 lutego 2005 r. przez przyjęcie, iż wykonany obiekt nie spełnia przesłanek wymienionego przepisu, tym samym przez błędne przyjęcie iż nie ma on wymiarów wymaganych przepisami oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana została na skutek spełnienia przesłanek z § 1 pkt 2 wymienionego przepisu; • art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w oparciu o wskazany przepis, za rażąco naruszającej prawo; • art. 77 § 1 k.p.a., mówiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących wymiaru obiektu gospodarczego, tylko i wyłącznie, w oparciu o oświadczenia M. W. podane w przybliżeniu i z pamięci oraz poprzez niewłaściwe przeprowadzenie oględzin w dniu 11 stycznia 2005 r. i niedokonanie przez urzędników żadnych pomiarów obiektu; • art. 7 k.p.a., mówiącego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego została wydana przedwcześnie; • art. 8 k.p.a., mówiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, poprzez brak odpowiedzi organu architektoniczno-budowlanego na dokonane zgłoszenie realizacji kiosku usługowo-handlowego, co spowodowało, iż po blisko czterech miesiącach Skarżący przystąpił do realizacji zgłoszenia oraz poprzez wskazanie, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego podjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2005 r., dopiero po 7 miesiącach od daty zgłoszenia obiektu przez Skarżącego, została wydana przez rzeczony organ przedwcześnie i z naruszeniem prawa; • art. 9 k.p.a., mówiącego, iż: "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego", jak również do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, poprzez nie zapewnienie A. W. udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez organ administracyjny; W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wadliwie zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowego obiektu w dniu 11 stycznia 2005 r. Urzędnicy nie dokonali pomiarów w celu określenie wielkości obiektu. Dodał też, że w sytuacji uznania wymiarów wskazanych przez niego za właściwe, wielkości obiektu określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przekroczone zostały o 0,4 m2. Niezasadnym wydaje się więc stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czyli naruszeniem o poważnym ciężarze dowodowym. Decyzje podjęte przez Małopolskiego Wojewódzkiego i głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieuwzględniany słusznego interesu skarżącego, który przez okres dwóch lat (od momentu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora w Zakopanem od momentu stwierdzenia jej nieważności) użytkował właściwie przedmiotowy budynek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania administracyjnego, stanowiących podstawę prawną wydania kontrolowanej decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono też zarzut naruszenia przez Sąd art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. bez wskazania w jaki sposób przepisy te zostały naruszone. Odnosząc się do wymienionych wyżej zarzutów przede wszystkim przypomnieć należy, że formułowane w oparciu o podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. zarzuty winny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dotyczą one jednakże tego czy przez wskazane w tym przepisie naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji rozumieć należy wyłącznie naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych przez organy administracji, których zastosowanie z kolei oceniane jest przez Sąd. W wyroku NSA – w składzie siedmiu sędziów – z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39 przyjęto, iż wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził też Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2006 r. (SK 63/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 108). W niniejszej sprawie nie zarzucono jednakże Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy. Postawione zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. skierowano w stosunku do organu administracji. W tej sytuacji nie mogły zostać skutecznie zakwestionowane przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Niezależnie od tego podkreślić należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania czy zasadnie zastosowany został przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest zbadanie czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja dotknięta została którąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż w tej sytuacji nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia zarówno art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który nie był w tej sprawie stosowany przez organy nadzoru, jak również art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. – stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru stwierdziły nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] lutego 2005 r., przyjmując, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stanowisko to słusznie Sąd I instancji uznał za zasadne i nienaruszające art. 156 § 1 pkt 2 stanowiącego podstawę prawną wymienionej wyżej decyzji. Powszechnie przyjmuje się tak w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92, publ. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Powyższe kryteria spełnione zostały w niniejszej sprawie. W sposób oczywisty naruszony został przepis art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 7, 77 § 1 tej ustawy. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania występuje gdy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Prowadzone postępowanie nie miało znamion bezprzedmiotowości wobec czego sprawa dotycząca budowy kiosku handlowego winna zostać załatwiona przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie nastąpiło więc z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Powoduje też, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. Tego rodzaju uchybienie należy uznać za rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., wobec czego zasadnie organy skorzystały z przewidzianej w art. 156 § 1 instytucji i wyeliminowały kontrolowane decyzje z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.