II OSK 380/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys /spr./ Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 540/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 540/09, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Starosta Żyrardowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, oraz art.104 k.p.a., art. 144 kodeksu cywilnego, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia rozbiórki oraz nałożył na T. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę komórki murowanej wybudowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w granicy z działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości M.. W jej uzasadnieniu organ podał, iż komórka murowana usytuowana na posesji Nr [...] przy ul. [...] będącej własnością wnioskodawcy jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym położonym na działce sąsiedniej, nr [...], przy ul. [...], będącej własnością M. K.. W jego ocenie w przypadku dokonania przez inwestora rozbiórki obiektu budowlanego, który połączony został z sąsiednim obiektem konstrukcyjnie w taki sposób, że jego rozbiórka naruszałaby konstrukcję dotychczasowego obiektu mieszkalnego, jak również mogłaby spowodować zagrożenie życia, bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu przez organ administracji państwowej jest prawnie zabronione. Zatem dokonanie nieuzasadnionego wyburzenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego mogłoby spowodować nieprzewidziane konsekwencje łącznie z katastrofą budowlaną. Dlatego orzekł jak w osnowie decyzji. Odwołanie od niej wniósł T. K., zarzucając niezgodność rozstrzygnięcia z art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz brak zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zagrożenie z tytułu rozbiórki ściany zewnętrznej powstało w wyniku samowoli budowlanej na działce sąsiedniej polegającej na braku wykonania w budynku nr 10 przez właściciela budynku własnego szczytu. Jednocześnie stwierdził, iż istnieje według niego konieczność wydania przez organ nadzoru budowlanego pilnego nakazu likwidacji samowoli budowlanej na sąsiedniej działce. Do odwołania zostało dołączone zdjęcie stanu istniejącego oraz pismo skierowane do M. K. - właściciela budynku przy ul. [...]. Zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż rozbiórka budynku, którego ściana zewnętrzna stanowi jednocześnie ścianę wspólną z innym budynkiem bez opracowania dokumentacji technicznej robót rozbiórkowych uwzględniających sposób zabezpieczenia ściany zewnętrznej budynku sąsiedniego nie jest możliwa. Z tego względu organ administracji pierwszej instancji słusznie wydał decyzję o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia robót rozbiórkowych. Ponadto wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie czy ściana ta jest w istocie ścianą wspólną z budynkiem sąsiednim i do którego z budynków należy. Dokumentacja techniczna rozbiórki budynku bezsprzecznie ustaliłaby zarówno stan techniczny obu obiektów, jak też określiłaby konieczność wykonania robót zabezpieczających. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. domagał się uchylenia tej decyzji jako niezgodnej z prawem. Zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ściana szczytowa budynku położonego na posesji [...] (komórki) jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce [...]. Według niego w przedmiotowej sprawie występują dwa odrębne budynki murowane, które były pobudowane w różnym czasie, a ściana należąca do jego budynku nie może być zewnętrzną ścianą budynku sąsiada. Zakwestionował też trafność poglądu, wedle którego rozbiórka grozić może katastrofą budowlaną. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W jego ocenie organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie znalazł również istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd ten przywołał brzmienie przepisu art. 31 Prawa budowlanego, w którym zostały uregulowane przypadki, kiedy szczególny rodzaj robót budowlanych, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego, nie wymaga pozwolenia. Co do zasady bowiem, również w stosunku do tych robót obowiązuje ogólna reguła wyrażona w art. 28 ust. 1, że wszelkie roboty budowlane - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - wymagają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich wykonanie. W ust. 1 art. 31 wspomnianej ustawy zawarte zostało wyłączenie od konieczności uzyskania pozwolenia w drodze decyzji administracyjnej na dokonanie rozbiórki dotyczące: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych opieką konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Z uwagi na to, że sporny budynek znajduje się w granicy działki, a więc nie mieści się w hipotezie przepisu art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę. Ponadto rozbiórka budynku ze ścianą zewnętrzną stanowiącą jednocześnie ścianę wspólną budynku na działce sąsiedniej bez opracowania dokumentacji technicznej robót rozbiórkowych uwzględniających sposób zabezpieczenia ściany zewnętrznej budynku sąsiedniego, jeżeli w istocie ściana ta stanowi ścianę wspólną, nie jest możliwa. Z tych względów, w przekonaniu Sądu, organ administracji słusznie wydał decyzję o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia robót rozbiórkowych i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę w trybie art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Jako podstawę prawną zaskarżonego wyroku przywołał Sąd przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji przy zasądzeniu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że odnosi się on do stanu faktycznego występującego w sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie wadliwa jest konkluzja Sądu Wojewódzkiego, wedle której organy orzekające w sprawie należycie przeprowadziły postępowanie administracyjne i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz trafnie zastosowały do niego przepisy Prawa budowlanego. Skarżący przede wszystkim eksponuje okoliczność złożenia do organu I instancji podania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę prowizorycznej komórki znajdującej się przy ul. [...] w Mszczonowie. Formularz zgłoszenia rozbiórki dołączył doń niejako na żądanie organu, który odmówił przyjęcia podania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Intencją skarżącego było zatem otrzymanie decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. W jego ocenie w sytuacji, gdy złożona przez niego dokumentacja zawierała braki, organ winien, zgodnie z regulacją zawartą w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na niego obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a ewentualnie po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia. Zastosowanie przez organy art. 31 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji w formie sprzeciwu było w rozpoznawanej sprawie niezasadne i niezgodne z intencją wnoszącego podanie. Ponadto wniesienie sprzeciwu pozbawiło skarżącego możliwości ewentualnego uzupełnienia wniosku i zakończenia postępowania w ramach właściwej procedury. Zaakcentował skarżący kasacyjnie fakt, że sprzeciw nie ma podstawy prawnej, gdyż nie stanowi jej powołany przez organy art. 31 Prawa budowlanego. Natomiast w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, który ewentualnie mógłby taką podstawę stanowić. Zgłoszenie dokonane przez skarżącego nie dotyczyło wszak sytuacji opisanych w art. 31 ust. 1 tej ustawy. Akceptując ten stan rzeczy Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień mających wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego i to w odniesieniu do całości zarzutu w obu jego postaciach. Jest to zabieg wątpliwy, gdyż błędną wykładnię można podnieść w zasadzie wyłącznie przeciwko przepisowi prawidłowo zastosowanemu w sprawie, bowiem niewłaściwe zastosowanie oznacza wadliwe powołanie, bądź wadliwy brak powołania, przepisu, który z tej przyczyny nie wymaga oceny poprawności interpretacji. Poza tym skarga kasacyjna w swym uzasadnieniu prezentuje dalsze zarzuty, oprócz wyeksponowanego na wstępie naruszenia art. 31 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego, co oczywiście może jedynie stanowić ilustrację tego zarzutu i tylko w tym kontekście wymaga ustosunkowania się doń. Właściwy wywód godzi się wszak poprzedzić stwierdzeniem, że sprawę sądowoadministracyjną wyznacza zakres sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę (w granicach zarzutów skargi kasacyjnej) w takich ramach, w jakich była ona przedmiotem postępowania przed sądem pierwszej instancji, który ocenia legalność aktów administracyjnych w całokształcie, będąc jednak związanym zakresem sprawy, w jakiej akty te zapadły. Ten zaś zakres wyznacza treść podania strony, gdy sprawę wszczęto na jej wniosek. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddano decyzje zapadłe w wyniku zgłoszenia zamiaru rozbiórki. Przeto wyłącznie te decyzje podlegały ocenie legalności, bez względu na inne okoliczności, oczywiście nie pomijając istotnych zagadnień i ewentualnych postępowań mogących mieć wpływ na tę ocenę. Poza sporem jest, że skarżący złożył w organie pierwszej instancji zgłoszenie zamiaru rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Tym samym wszczął wnioskowe postępowanie administracyjne, które zatem winno zostać w sposób przepisany prawem procesowym, w tym w ustawowym terminie, zakończone. W tym miejscu godzi się zaakcentować, że załatwienie sprawy niniejszej, oprócz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, winno uwzględniać również przepisy Prawa budowlanego. Bowiem wedle brzmienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor może rozpocząć roboty na podstawie zgłoszenia, co do którego w terminie 30 dni nie zgłoszono sprzeciwu. Przeto organy w tego rodzaju sprawach muszą działać szybko, zachowując ów termin. Może to być jedną z przyczyn braku korelacji pomiędzy czynnościami podjętymi w tej sprawie z działaniami, jakie winny być podjęte na skutek wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Intencje skarżącego dla oceny tego aspektu nie mają znaczenia, jak też pobawiona jest wpływu na wynik tej sprawy złożenie podania o pozwolenie na rozbiórkę, gdyż zainicjowało ono inne postępowanie i wymagało załatwienia w inny sposób. Jeżeli nie zostało ono zakończone, to skarżącemu służył środek w postaci zaskarżenia bezczynności organu. Jeżeli zaś organ uzależniał przyjęcie podania od złożenia innego wniosku rozpatrywanego w innym trybie, to okoliczność ta może uzasadniać wystąpienie do organu nadrzędnego ze skargą na nieprawidłowość prowadzenia przezeń postępowania. Skupiając się wszak na dokonanym zgłoszeniu i pomijając inne zagadnienia, trzeba uznać za trafne konkluzje organów i Sądu Wojewódzkiego stwierdzające konieczność dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu wyłącznie na podstawie pozwolenia. Zgłoszenie w tym wypadku nie było wystarczające, inaczej mówiąc - nie było właściwe w świetle obowiązujących przepisów. Poza sporem jest fakt, że tzw. komórka mająca zostać rozebrana nie jest wpisana do rejestru zabytków i nie jest objęta ochroną konserwatorską, ma wysokość poniżej 8 metrów, a odległość jej od granicy sąsiedniej działki jest mniejsza niż połowa wysokości, jak też, że na wzniesienie tego rodzaju obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Te okoliczności powodują, że nie spełnia ona przesłanek z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na roboty budowlane związane z rozbiórką, co jest regułą Prawa budowlanego (p. art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Zatem niepodobna było poprzestać na zgłoszeniu tych robót. W konsekwencji czego zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zapadłych decyzji w zakresie zgłoszenia sprzeciwu. Nie zachodzi więc zarzucane naruszenie art. 31 ust. 1 tej ustawy. Co się tyczy art. 31 ust. 3, to nie miał on zastosowania w sprawie, gdyż stanowi on o możliwości nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1, do których, jak to wyżej wykazano, sporny obiekt nie należy. Przepis ten wskazał w podstawie prawnej swej decyzji jedynie organ pierwszej instancji; nie czyni tego Sąd Wojewódzki powiadając, że zasadnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę w trybie art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Co prawda ten przepis stanowi o wymogach dotyczących wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, zaś obowiązek jego uzyskania wynika z mocy prawa, przeto orzekanie w tej materii było zbędne, to jednak kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy, nie może zatem stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego, zwłaszcza w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, jaki wyłącznie pojawił się w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Co się zaś tyczy naruszenia art. 31 ust. 4, który reguluje możliwość żądania przedstawienia danych dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wedle którego w okolicznościach sprawy, gdy przekonywujące jest stanowisko o możliwym zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi lub mienia przy wykonywaniu tych prac, co wynika nie tyko z zapadłych w sprawie decyzji, ale i rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego (p. ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. o nakazaniu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), przepis ten znalazł trafne zastosowanie. Zatem i te zarzuty okazały się chybione. Ustosunkowując się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dalszych wywodów, godzi się stwierdzić, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie miał w sprawie zastosowania, toteż nie zachodzi potrzeba jego analizy. Podstawę prawną nałożenia sprzeciwu stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1, w sprawie w związku z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, toteż nie ma racji autor skargi kasacyjnej dowodząc, że brak jest podstawy prawnej dla wydania zapadłych w sprawie decyzji. Wbrew twierdzeniu kasatora, przepis ten ma zastosowanie do każdego zgłoszenia robót, dla których zastrzeżone jest uzyskanie pozwolenia na ich wykonanie, a więc nie tylko w sytuacji opisanej w art. 31 ust. 2 omawianej ustawy. W konsekwencji czego, mimo dostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji, niestaranności w sformułowaniach zawartych w decyzji organu pierwszej instancji i sprzeczności w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, zapadłe decyzje nie podlegały wzruszeniu. Zatem zaskarżony wyrok, mimo nieznacznych: lakoniczności motywów i niedoskonałości rozważań materialnoprawnych, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.