II OSK 3826/18

Dnia 13 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 838/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] na rzecz [...] S.A. w S. kwotę 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, oddalił skargę [...] S.A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] maja 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 1.899 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...]. Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącemu przez Marszałka Województwa [...] [...] maja 2015 r. pozwolenie wodnoprawne i określony w tym pozwoleniu maksymalny zrzut ścieków w ilości 74,9 m3/h, wynoszący po przeliczeniu 0,02080556 m3/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: 250 x 365 x 0,02080556, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonej do wód, wyrażonej w m3/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 9 maja 2018 r. i reklamacją skarżącego, w której twierdzono, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem 170, a nie 365 dni. Skarżący w skardze twierdził, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem 170, a nie 365 dni, gdyż odprowadzane ścieki powstają z wód opadowych i roztopowych, zaś w S. w ostatnim dziesięcioleciu średnio w roku było 170 dni deszczowych. Na rozprawie 20 września 2018 r. skarżący podniósł, że w udzielonym mu pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód określono przy użyciu dwóch wskaźników: maksymalnej ilości na godzinę i maksymalnej ilości na rok. Twierdził, że korzystniejszy dla niego jest wskaźnik dotyczący maksymalnej ilości na rok i podał pod rozwagę Sądu zasadność zastosowania jednego z tych wskaźników. Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie opłaty stałej z uwzględnieniem 365 dni było zgodne z prawem. Odnosząc się do kwestii podniesionej na rozprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] maja 2015 r. określono trzy wskaźniki dotyczące ilości wprowadzanych ścieków do wód: maksymalny na godzinę (74,9 m3/h), średni na dobę (10,24 m3/d) i maksymalny na rok (3.622,4 m3/rok). Zauważył, że w tym pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, nie występuje wskaźnik dotyczący ilości ścieków wprowadzanych do wód wyrażonej w m3/s oraz że ustawodawca w przepisach przejściowych zawartych w obecnie obowiązującym Prawie wodnym nie uregulował sposobu ustalania opłaty stałej w takim przypadku. Następnie stwierdził, że na tle wykładni art. 271 ust. 4 Prawa wodnego powstają wątpliwości interpretacyjne oraz że są możliwe dwa różne wyniki wykładni tego przepisu, prowadzące do ustalenia opłaty stałej w różnych wysokościach, w zależności od tego, czy uwzględni się wskaźnik dotyczący maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód na godzinę, czy na rok. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji zastosowanie powinien mieć art. 7a § 1 k.p.a. i stwierdził, że opłata stała została ustalona w korzystniejszej dla skarżącego wysokości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że ustalona tą decyzją opłata stała została obliczona w oparciu o nieprawidłowy wskaźnik ilości odprowadzanych ścieków i nie zostało to wyjaśnione, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku, w szczególności dlatego że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób ustalił, że przyjęty przez organ administracji wskaźnik ilości odprowadzanych do wód ścieków jest dla skarżącego korzystniejszy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że opłata stała nałożona na skarżącego została obliczona przez organ administracji w oparciu o błędną wykładnię art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, z której wynika, że zdaniem skarżącego gdyby opłatę stałą obliczono z uwzględnieniem określonego w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnika ilości odprowadzanych ścieków, dotyczącego maksymalnej ilości wprowadzanych do wód ścieków wyrażonej w m3/rok, to opłata ta wyniosłaby 10,48 zł, a nie tak jak ustalono to zaskarżoną decyzją 1.899 zł. W związku z tym stwierdzono, że wątpliwości dotyczące wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego powinny być rozstrzygane zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. Zaznaczono też, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 271 ust. 4 Prawa wodnego zamiast na art. 271 ust. 5 tej ustawy. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją informacji rocznej, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzucono naruszenie art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Trafnie podnosi się, że wykładnia powołanego przepisu, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód w pozwoleniach wodnoprawnych wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m3 na godzinę i m3 na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m3/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Jednocześnie przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi należy przeliczyć na m3/s. Użyte w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego sformułowanie "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m3/s. Dopiero ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a, w którym postanowiono, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Powyższe okoliczności wskazują, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 5 Prawa wodnego (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywista pomyła polegająca na powołaniu art. 271 ust. 4) należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a. Jednakże Sąd pierwszej instancji popełnił błąd przy stosowaniu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z uwzględnieniem art. 7a § 1 k.p.a., polegający na błędnym określeniu tego, co jest dla skarżącego korzystniejsze. Obliczenia matematyczne, konieczne w celu zastosowania powołanych przepisów, potwierdzają, że korzystniejsze jest dla skarżącego przeliczenie na m3/s określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] maja 2015 r. maksymalnej ilości wprowadzanych do wód ścieków wyrażonej w m3 na rok, a nie w m3 na godzinę. 74,9 m3/h odpowiada 0,0208055555555556 m3/s, zaś 3.622,4 m3/rok odpowiada 0,0001148528665651953 m3/s. W związku z tym opłata stała przy zastosowaniu maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód wyrażonej w m3 na godzinę wyniesie, po odpowiednim zaokrągleniu, 1.898,51 zł, zaś przy zastosowaniu maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód wyrażonej w m3 na rok wyniesie 10,48 zł. Taki, prawidłowy w ocenie NSA, sposób ustalenia korzystniejszego zastosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W związku z tym zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzucono naruszenie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., zaś pozostałe podstawy kasacyjne nie są istotne. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy sposób wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, lecz błędnie go zastosował. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. NSA uznał, że brak podstaw prawnych do uchylenia informacji rocznej. Pomijając kwestię, czy wobec szczególnego uregulowania sposobu kwestionowania ustalenia opłaty za usługi wodne w informacji rocznej, określonego w art. 273 Prawa wodnego, dopuszczalne jest na podstawie art. 135 p.p.s.a. objęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięciem informacji rocznej, NSA uważa, że uchylenie tej informacji rocznej nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wynika, że właściwy organ administracji w razie nieuznania reklamacji ma obowiązek ustalenia opłaty w drodze decyzji. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy zarzuty zawarte w reklamacji okażą się niezasadne, ale ustalenie opłaty było niezgodne z prawem z innych przyczyn niż wskazane w reklamacji, organ administracji jest zobowiązany ustalić opłatę za usługi wodne zgodnie z prawem. Zatem w rozpoznawanej sprawie, w której okazało się, że zarzuty reklamacji nie były zasadne, ale opłata stała została ustalona niezgodnie z prawem z innych przyczyn niż podane w reklamacji, organ administracji powinien wydać decyzję, w której ustali opłatę stałą zgodnie z prawem, czyli z uwzględnieniem przedstawionej przez NSA oceny prawnej co do sposobu wykładni i zastosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę, i uwzględnienia skargi NSA na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.