II OSK 383/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 304/07 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. II OSK 383/08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. II SA/GL 304/07 oddalił skargę B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 24 marca 2006 r. Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w Cieszynie zwrócił się do Burmistrza Miasta Cieszyna z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego jako " Poszerzenie ulicy F. w C. poprzez przesuniecie muru oporowego". Do wniosku dołączono m.in. dokumentację techniczną, z której wynikało, iż inwestycja objąć ma rozbiórkę istniejących odcinków ścian oporowych, budowę nowej ściany oporowej o długości ok. 72,0 m, poszerzenie ulicy F. na odcinku ok. 30 m, przebudowę urządzeń kolidujących z projektowanym obiektem, budowę odcinka kanalizacji deszczowej i wycinkę drzew. W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, organ ten zwrócił się do Starosty Cieszyńskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Cieszynie o wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Starosta Cieszyński postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Cieszynie postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. znak [...], wyrazili opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na poszerzeniu ul. F. w C. poprzez przesunięcie muru oporowego nie istnieje konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta Cieszyna postanowił nie nakładać obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, iż wprawdzie planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko to jednak na podstawie analizy dołączonych do wniosku informacji oraz uzyskanych opinii nie stwierdzono konieczności sporządzenia raportu. Uwzględniając zażalenie B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej postanowieniem z [...] 10.2006 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta Cieszyna z [...] 05.2006 r. wskazując organowi I instancji, że przy wydawaniu postanowienia rozstrzygającego o braku potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien odnieść się do faktu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się należący do B. K. budynek mieszkalny, którego konstrukcja może wskutek realizowanej inwestycji zostać zagrożona. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta Cieszyna po raz kolejny postanowił nie nakładać obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu oprócz tez i argumentów podniesionych już uprzednio organ I instancji wskazał dodatkowo, iż realizacja przedsięwzięcia nie zwiększy natężenia ruchu drogowego ul. F., a tym samym nie spowoduje wzrostu emisji o nie mniej niż 20%, co skutkowałoby koniecznością nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko wiąże się głównie z fazą realizacji i będzie przede wszystkim polegało na naruszaniu powierzchniowych warstw geologicznych, zakłóceniu ustalonego spływu wód opadowych i gruntowych, a także na emisji przez sprzęt budowlany hałasu, zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do atmosfery. Ponadto inwestycja będzie wymagać wycinki drzew i krzewów w niezbędnym zakresie. Planowana inwestycja nie spowoduje zmiany klasy drogi, ani zmian natężenia ruchu, a jedynie poprawi jego płynność, co może zmniejszyć oddziaływania wibroakustyczne w pobliżu drogi. Natomiast proces realizacji przedsięwzięcia może mieć wpływ na położony w pobliżu budynek mieszkalny ( ul. F.), z uwagi na konieczność zajęcia fragmentów działek nr [...] i [...] w Obr. [...], będących własnością B. K. Podzielając zarzuty B. K., że realizacja przedsięwzięcia wymagać będzie niezbędnych badań geologiczno – inżynierskich dotyczących stabilności podłoża i możliwości posadowienia muru oporowego wraz z jego przesunięciem w stronę budynku przy ulicy F. – organ uznał jednak, że wykonanie tego typu badań będzie wystarczające na etapie opracowywania dokumentacji technicznej przedsięwzięcia, a nie na etapie sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek wykonania tego typu badań i uwzględnienie ich wyników podczas sporządzania dokumentacji technicznej winien zostać zatem nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z poglądem tym nie zgodził się B. K. zarzucając w konkluzji, że planowane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił obowiązujący stan prawny, wskazał także , że Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i organów opiniujących, że rodzaj i skala przedsięwzięcia oraz przewidywana ilość substancji i energii wprowadzonych do środowiska nie będą stanowić zagrożenia dla stanu środowiska, a tym samym uzasadniony jest brak obowiązku sporządzenia raportu. Kolegium wskazało także, że przedmiotowe postanowienie nie pozwala na rozpoczęcie prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji lecz stanowi jedynie jeden z niezbędnych etapów na drodze do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W konsekwencji argumenty strony na tym etapie postępowania nie mogą zostać uznane za zasadne. Skargę do Sadu od powyższego postanowienia wniósł B. K. , zarzucając organom administracji zafałszowanie stanu faktycznego i pobieżną jego analizę . Podnosząc w dalszym ciągu potrzebę sporządzenia raportu, skarżący żądał uchylenia zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej wniosło o oddalenie skargi. Oddalając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że rozstrzygnięcia organów administracji zapadłe w sprawie nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Dokonując analizy przepisów art. 51 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz. U. z 2006, nr 129, poz. 902 z późn. zm. – dalej p.o.ś) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ II instancji, zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obligatoryjnego, niezależnie od oceny rozpoznającego sprawę organu, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ( art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.) wymagają jedynie te przedsięwzięcia, które zostały określone jako wymagające sporządzenia raportu w wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Jeśli natomiast w myśl przepisów rozporządzenia, o którym mowa, przedsięwzięcie należy do tych, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagany obligatoryjnie a jedynie cyt. "może być wymagany" wówczas nałożenie takiego obowiązku ma stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. charakter fakultatywny, zależny od dokonanej przez właściwy organ oceny możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie żadnych obiektywnych kryteriów jakimi powinien kierować się organ administracji decydując o ewentualnym nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu bądź stwierdzając brak takiej konieczności, a najbardziej bezstronnym miernikiem może być przewidywany zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stąd zdaniem Sądu organ orzekający o obowiązku sporządzenia raportu wydając postanowienie w sprawie jego nałożenia, bądź braku takiej potrzeby rozważyć winien rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich, wykorzystywania zasobów naturalnych, emisji i występowania innych uciążliwości, ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, a także usytuowanie przedsięwzięcia ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że inwestycja polegająca na poszerzeniu ulicy w zakresie wynikającym z akt sprawy, nie stanowi w świetle przywołanego wyżej rozporządzenia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stanowi natomiast określone w § 3 pkt 56 rozporządzenia przedsięwzięcie, dla którego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zależnie od dokonanej przez organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oceny może być wymagany. Zdaniem Sądu zaakceptować w tej mierze należy dokonaną przez orzekające w sprawie organy i wyrażoną w podjętych postanowieniach ocenę, iż w przypadku planowanej inwestycji nie istnieje potrzeba nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Planowane przedsięwzięcie polega bowiem jedynie na poszerzeniu krótkiego odcinka drogi ( 30 m) i wykonaniu umożliwiającej wskazane poszerzenie ściany oporowej ( na odcinku 72 m). Jak wynika z akt sprawy poszerzenie to nie ma na celu modernizacji ulicy, a jedynie umożliwiające poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi usunięcie lokalnego zwężenia w celu uzyskania w tym miejscu takiej samej szerokości jezdni (7m) jaka istnieje na dalszym odcinku, z pozostawieniem pozostałego jej przebiegu w niezmienionych wymiarach. Pozostawienie pozostałej części ulicy, oprócz znikomego jej fragmentu, w niezmienionej szerokości co do zasady wyklucza zatem możliwość wzrostu przepustowości całej ulicy i zwiększenia liczby pojazdów. Sąd kontrolujący przedmiotowe postanowienie stwierdził, że słusznym jest stanowisko organów, które uznały za konieczne wykonanie niezbędnych badań geologiczno – inżynierskich dotyczących stabilności podłoża w celu zabezpieczenia budynku skarżącego uznając jednocześnie, iż obowiązek wykonania tego typu badań i uwzględnienie ich wyników winien zostać nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast nie podzielił w tej mierze zarzutu skarżącego, iż obowiązek wykonania badań w zakresie wpływu inwestycji na budynek mieszkalny nie może być nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i winien być rozważony już na etapie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W myśl bowiem art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. to właśnie w decyzji, o której mowa powyżej, właściwy organ określić ma warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a w myśl ust. 4 cytowanego artykułu decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach można na wnioskodawcę nałożyć obowiązki m.in. dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym nałożenie na inwestora w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku dokonania stosownych badań i uwzględnienia ich wyniku w trakcie opracowania dokumentacji technicznej winno należycie zabezpieczyć interesy skarżącego w odniesieniu do stabilności i trwałości budynku. Gwarancje tego typu, związane z fazą realizacji przedsięwzięcia, nie mogły natomiast znaleźć się w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albowiem wykraczałyby poza jego zakres przedmiotowy. Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego odnośnie nie wskazania organom opiniującym prawdziwego zakresu planowanej inwestycji i zatajeniu faktu, iż na terenie sąsiednim znajduje się należący do skarżącego budynek. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedłożona organom dokumentacja techniczna inwestycji na str. 5 po wskazaniu, iż w granicach objętych wnioskiem działki są nie zagospodarowane, z zielenią niską, wysoką, jednoznacznie stwierdzała, iż na działce nr [...] zlokalizowane są częściowo schody prowadzące na parcelę nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. W konsekwencji uznając prawidłowość rozstrzygnięć organów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę B. K. oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 145 § 1, pkt 1, lit. c, w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 47, art. 46 ust. 3 i art. 56 ust. 2 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, polegającym na zaakceptowaniu stanowiska organu, iż w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane przeprowadzenie badań dotyczących wpływu inwestycji na stabilność położonego obok budynku i konieczność przeprowadzenia takich badań może być stwierdzona dopiero w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1, pkt 1, lit. c, w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z w związku z art. 51 ust. 3 i ust. 4 i z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającym na błędnym uznaniu, że organy, których opinia była wymagana przed wydaniem postanowienia, posiadały wymagane dane odnośnie rodzaju, skali i usytuowania przedsięwzięcia oraz sposobu wykorzystania zajmowanej nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1, pkt 1, lit. c, w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 50 ust. 2 i art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, polegającym na zaakceptowaniu niezgromadzenia przez organy wymaganych danych dotyczących rodzajów i ilości substancji i energii, które mogą być wprowadzane do środowiska w związku z eksploatacją przedsięwzięcia oraz danych pozwalających na ocenę wpływu inwestycji na stabilność położonego obok budynku, a także poprzez zaakceptowanie twierdzenia organu, nie popartego żadnymi dowodami, iż eksploatacja inwestycji nie doprowadzi do wzrostu natężenia ruchu drogowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Rozpoznanie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga przede wszystkim wyjaśnienia istoty raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzanego w oparciu o ustawę z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 ze zm.) dalej p.o.ś. Otóż raport, który jest elementem postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest opracowywany na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Ma on charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, które w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Art. 51 ust.l 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska bo pod rządami tej ustawy rozstrzygano sprawę - -określa, że sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Przy fakultatywnym sporządzaniu raportu, organ administracji o obowiązku sporządzenia raportu, bądź braku potrzeby sporządzania raportu orzeka postanowieniem. Opinie organów wydawane przez organy wymienione w art. 51 ust. 3 p.o.ś. jakkolwiek mają walor dowodowy, to nie mają dla organu rozstrzygającego w przedmiocie potrzeby sporządzenia "raportu" charakteru wiążącego. Organ zwracający się o wydanie opinii, dostarcza organowi opiniującemu informacje o których mowa w art. 49 ust. 3 p.o.ś., a informacje te muszą dotyczyć konkretnej planowanej inwestycji. Z tych też powodów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że niezbędnym było informowanie organów opiniujących o innych inwestycjach w mieście Cieszynie, które mają na celu poprawę spójności układu komunikacyjnego miasta. W ocenie Sądu przy podejmowaniu postanowienia w przypadku fakultatywnego sporządzenia raportu, organy winny nakładać obowiązek jego opracowania wówczas kiedy zagrożenia w związku z planowaną inwestycją są trudne do przewidzenia. Jeżeli jak to miało miejsce w rozstrzyganej sprawie organy rozstrzygające sprawę mają świadomość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, to jest to powód dla którego można było zwolnić inwestora od obowiązku opracowania raportu. Należy w pełni podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, że to nie w raporcie oddziaływania na środowisko ale dopiero w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z uwagi na konieczność przesunięcia muru oporowego będzie możliwe nałożenie nakazów i zakazów, które będą musiały być przez inwestora przestrzegane w toku realizacji inwestycji, a także będą wiązały organy architektoniczno – budowlane przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wreszcie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 7 K.P.A., art. 50 ust. 1 i 49 ust. 3 Prawo ochrony środowiska i § 5 rozporządzenia R.M. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zarówno organy rozstrzygające sprawę, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący rozstrzygnięcia organów dokonały prawidłowej wykładni wymienionych wyżej przepisów. Zarzut skargi, że poszerzenie ulicy F. winno być oceniane w kontekście całego projektu "Poprawy spójności układu komunikacyjnego Cieszyna" nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani też w poddanym analizie stanie faktycznym. Przebudowa 30-metrowego odcinka zwężonej drogi w aglomeracji miejskiej ma na celu zapewnienie płynności ruchu pojazdów i nie może być oceniana w kontekście wszystkich planowanych rozwiązań komunikacyjnych miasta, a rozważania organu jak te wszystkie planowane inwestycje w mieście wpłyną na ochronę środowiska, w sytuacji kiedy przedmiot rozstrzyganej sprawy ogranicza się do przebudowy odcinka jednej ulicy stanowiłoby przekroczenie granic rozstrzyganej sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia, aby skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawierała usprawiedliwione podstawy, na zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.