II OSK 383/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 27/19 w sprawie ze skargi Z.G. i J.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 27/19, oddalił skargę Z.G. i J.G. (dalej: "Skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. po rozpatrzeniu wniosku Skarżących odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki garażu usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] w C. Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowy garaż zrealizowano w 1986 r. i jest posadowiony na granicy z działką nr [...], stanowiącej współwłasność Skarżących. Wprawdzie zrealizowano go bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak w wyniku postępowania naprawczego, zaistniały przesłanki do zalegalizowania tego obiektu. Jednocześnie organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. [...] czerwca 2008 r. wydał decyzję znak [...], którą nałożył na inwestorów – Z. i H.K., obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – garażu murowanego, położonego na działce nr [...] (obecnie [...]), obręb [...] przy ul. [...] w C. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 759/08, oddalił skargę Skarżących na wspomniane rozstrzygnięcie. Inwestorzy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2008 r. uzyskali pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego garażu. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na wydane rozstrzygnięcie w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego garażu, brak było podstaw do ponownego wszczynania postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, w której zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, prawa własności, prawa geodezyjnego i przepisów dot. hipoteki i ksiąg wieczystych. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wniesienie żądania w sprawie, w której toczyło się postępowanie przed właściwym organem administracji, jest przesłanką uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazał przy tym, że takie postępowanie, dotyczące samowolnie wybudowanego garażu na działce nr [...] położonej w C., było już prowadzone. Zakończyło się ono wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., która była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego oddalonej wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r. Sąd podkreślił, że orzeczenie to uprawomocniło się na skutek niewniesienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji powyższego decyzja nakładająca na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu, stanowi ostateczne zakończenie sprawy administracyjnej, w przedmiocie budowy garażu w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną złożyli Skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo Skarżący wnieśli o nieprzeprowadzanie rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Uzasadniając powyższy zarzut, Skarżący podnieśli, że pomimo zakończenia postępowania administracyjnego, które zalegalizowało pobudowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego garaż, osoby które wybudowały garaż, nie wykonały zaleceń organu administracyjnego i dane zezwolenie nie powinno mieć skutków prawnych i tym samym garaż winien być rozebrany. Podkreślili, że zlecili wykonanie opinii budowlanej przez biegłego, z której wynika, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wybudowania garażu tj. dokumentacji projektowej, wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zgłoszenia do uprawnionych organów wykonania robót budowlanych. Skarżący wskazali na naruszenie przepisów budowlanych, które nie zostało usunięte "przy legalizacji warunków zabudowy". Zwrócili uwagę, że wolnostojący garaż na terenie zabudowy jednorodzinnej powinien być usytuowany w odległości co najmniej 30 m od okien sąsiednich budynków, a nadto sporny garaż pozbawiony jest wentylacji. Zarzucili, że organ administracyjny nie sprawdził, czy zalecenia niezbędne do legalizacji zostały wykonane. Stwierdzili także, że budynek garażu wspierający się na ścianie konstrukcyjnej sąsiedniej kamienicy należącej do Skarżących, nie stanowi osobnego budynku garażowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Norma ta jest normą o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że pomimo uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie w wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego, należy wszcząć kolejne postępowanie administracyjne w celu weryfikacji prawidłowości ustaleń organu dokonanych w ramach tego postępowania. Należy bowiem zauważyć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2008 r. jest prawomocna, co jednocześnie wyklucza możliwość jej kwestionowania w ramach postępowania zwyczajnego. W takim postępowaniu nie można również skutecznie podnosić zarzutów wobec prawidłowości przeprowadzonego procesu legalizacyjnego, który został zakończony ostateczną i zarazem prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego garażu. Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej kwestia legalności tego obiektu oraz jego usytuowania względem granicy działki, stanowiła przedmiot analizy w ramach wskazanego postępowania legalizacyjnego. Stąd też niezgadzanie się z ustaleniami postępowania legalizacyjnego oraz treścią jego rozstrzygnięcia, nie może stanowić podstawy do zainicjowania kolejnego postępowania administracyjnego, tylko z tego powodu że jego wynik nie satysfakcjonuje Skarżących. W tej sytuacji zasadnie organy uznały, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na to, że w sprawie toczyło się już postępowanie zakończone ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w rozpatrywanej sprawie mogłyby one obejmować jedynie wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę, a ta nie została sporządzona przez pełnomocnika (art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.