II OSK 3885/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 451/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 451/19, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...] 1.2. Wnioskiem z 20 grudnia 2018 r. poprzednik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno ww. decyzji Samorząd Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], jak również ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. nr [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu odmiennego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej. 1.3. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa) - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wniosek spółki w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2013 r. utrzymującej w mocy wnioskowaną do stwierdzenia nieważności decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. został rozpatrzony decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. 1.4. Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 2 Kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo braku jakichkolwiek przeszkód do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia istoty sprawy; 2) art. 61a w zw. z art. 61 § 1 Kpa poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy faktycznie nie istniały jakiekolwiek przeszkody do jego wszczęcia co skutkowało nieprawidłowym zakończeniem wskazanej sprawy, bez ustalenia i rozpoznania jej istoty; 3) art. 62 Kpa poprzez rozdzielenie rozpoznania spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] lutego 2013 r. nr [...] i decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. podczas gdy dotyczyły one tego samego stanu faktycznego i okoliczności oraz zasadne było ich łączne rozpoznanie, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty przedmiotowej sprawy na skutek wcześniejszego zakończenia postępowania w sprawie o nr [...]. 1.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powyższą skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy zaznaczenia wymaga, że przedmiotem stwierdzenia nieważności uczyniona przez skarżącą została decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r., która następnie - w administracyjnym toku instancji - zaskarżona była do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które - po rozpoznaniu odwołania - ostateczną decyzją z [...] lutego 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy tej (pierwszoinstancyjnej) decyzji Marszałka Województwa [...]. Jednocześnie skarżąca wystąpiła również z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium w Gdańsku z dnia [...] lutego 2013 r. Wniosek ten został rozpoznany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2019 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2013 r. Wobec zatem wydania [...] kwietnia 2019 r. decyzji rozstrzygającej w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r., bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie weryfikacji wydanej w tej sprawie pierwszoinstancyjnej decyzji. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny w sprawy, a mianowicie: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 157 § 2 i art. 158 § 2 oraz art. 6 Kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, zgodnie z którymi zasadne było wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo braku jakichkolwiek przeszkód do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia istoty sprawy; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a w zw. z art. 61 § 1 Kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie istniały jakiekolwiek przeszkody do jego wszczęcia, co skutkowało nieprawidłowym jej zakończeniem, bez ustalenia i rozpoznania jej istoty; 3) art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 62 Kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, a dotyczących kwestii nieprawidłowego rozdzielenia do rozpoznania wniosków dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2013 r., i decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r., podczas gdy dotyczyły one tego samego stanu faktycznego i okoliczności oraz zasadne było ich łączne rozpoznanie, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty przedmiotowej sprawy na skutek wcześniejszego zakończenia postępowania w sprawie [...]. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne, w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. 3.3. Na uwzględnienie zasługują wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej z tego samego w istocie powodu. Mianowicie całkowicie uszła uwadze, tak Sądu I instancji jak i Kolegium, fundamentalna kwestia dotycząca istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z: 18 sierpnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1520/95, z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99), organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Samo rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jako dotyczące sprawy może się odnosić zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i do decyzji organu I instancji. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębną sprawą, której przedmiotem oceny są decyzje wydane w określonej sprawie administracyjnej. Nie mogą równocześnie być zatem prowadzone dwa odrębne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: pierwsze dotyczące decyzji ostatecznej i drugie dotyczące poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji stanowi podstawę do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania. Nie sposób sobie wyobrazić przykładowo stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w jednym postępowaniu i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w odrębnym postępowaniu. 3.4. W związku z tym, że mamy do czynienia z jedną sprawą o stwierdzenie nieważności obejmującą zarówno kontrole decyzji organu odwoławczego tj. Kolegium jak i decyzji organu I instancji tj. Marszałka Województwa [...], to brak było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania art. 62 Kpa i rozdzielenia do odrębnego rozpoznania wniosków dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2013 r. i decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. Tak w sensie materialnym jak i formalnym był to jeden wniosek. Tym samym nie było podstaw do wykreowania odrębnej sprawy dotyczącej wyłącznie oceny legalności ww. nieostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...]. Właściwa sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji została rozpoznana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2019 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2013 r. utrzymującej w mocy wnioskowaną do stwierdzenia nieważności decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. Kwestia oceny jej legalności jest jednak przedmiotowej odrębnej sprawy sądowoadministarcyjnej. 3.5. Tym samym skoro nie było podstaw do "wykreowania" przez Kolegium odrębnego wniosku i oceny dopuszczalności wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego nieostatecznej decyzji, od której wniesiono odwołanie, uznać należało, że zaskarżony wyrok jak i zaskarżone postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 157 § 2, art. 61a oraz art. 62 Kpa. 3.6. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. Ponadto skoro wykreowanie przez organ odrębnego wniosku i jego rozpoznanie było niedopuszczalne, konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 Ppsa. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.