II OSK 390/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C., G. P. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 73/12 w sprawie ze skargi K. C., G. P. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r. nr WI-I.7840.282.15.2011.JW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 73/12, po rozpoznaniu sprawy ze K. C., G. P. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., nr WI-I.7840.282.15.2011.JW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odwołania K. C., G. P. i M. S., a w pkt 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Starosta Tczewski - decyzją z 15 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 93 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), po weryfikacji zgodności inwestycji z zapisami uchwały nr VII/45/11 Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o środowiskowych uwarunkowaniach z 8 września 2010 r., a także postanowieniem w sprawie uzgodnienia w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z 15 czerwca 2011 r., zatwierdził projekty budowlane i udzielił ... Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 1000 MW, w R. koło P. na działkach o numerach: ......(obręb R.), gmina P., z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków. W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie oraz wskazał między innymi, że w dniu 16 czerwca 2011 r. wpłynął do Starosty Powiatu Tczewskiego wniosek K. C. oraz G. i W. Po. (o tej samej treści) o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Starostwo Powiatowe postępowaniu. Wnioskodawcy - uzasadniając swoje żądanie, wskazali, że ich interes prawny zostanie naruszony z tytułu działania elektrowni, gdyż planowany obiekt wpłynie na jakość oraz ilość ich płodów rolnych pozyskanych z gruntów znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji. Wyjaśnili także, że działalność rolnicza stanowi jedyne źródło utrzymania ich rodzin. Organ wskazał również, że w dniu 21 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek M. S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wniosek zawierał analogiczne uzasadnienie jak wnioski opisane powyżej. Starosta Tczewski wyjaśnił, że odmówił wskazanym powyżej osobom statusu strony, przede wszystkim dlatego, że w jego ocenie osoby te nie mają w stosunku do przedmiotu sprawy interesu prawnego. Swoje wnioski wiążą z chęcią egzystencji w czystym środowisku, pozbawionym emisji powodowanych eksploatacją elektrowni i jedynie bliżej nieokreślonymi obawami o zdrowie lub warunki prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Starosty osoby te, zamieszkujące poza terenem inwestycji, a często w znacznym oddaleniu od tego terenu, nie wykazały, koniecznego dla pozytywnej dla nich weryfikacji kręgu stron postępowania, istnienia interesu prawnego albo naruszenia tego interesu. Starosta Tczewski wyjaśnił, że interes prawny osób uczestniczących w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powinien być określany i oceniany odmiennie w stosunku do wcześniejszych postępowań dotyczących lokalizacji inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Punktem odniesienia dla takiego interesu lub jego naruszenia, biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania, powinna być bowiem relacja pomiędzy przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami technicznymi projektowanych obiektów budowlanych, względnie planowanymi robotami budowlanymi, a sytuacją prawną konkretnych osób, która pod wpływem tych elementów inwestycji ulegałaby zmianie. W konsekwencji o interesie takim nie będą decydować w niniejszej sprawie czynniki albo potrzeby ochrony środowiska związane z funkcjonowaniem elektrowni w przyszłości, które były przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w którym wariantowaniu i analizie poddawano celowość i lokalizację inwestycji oraz w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wydanego dla elektrowni przez Marszałka Województwa Pomorskiego w dniu 31 maja 2011 r. Organ uznał, że w świetle treści przedstawionego w niniejszej sprawie raportu oceny oddziaływania na środowisko i zawartych w nich obliczeń i analiz inwestycja będzie spełniała wynikające z art. 141 ust. 1 i art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wymagania dotyczące dotrzymywania standardów jakości środowiska i standardów emisyjnych, a w szczególności wymóg by eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację, czyli w niniejszej sprawie - inwestor, ma tytuł prawny. Zdaniem Starosty, skoro brak jest podstaw dla tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, tak ze względu na rodzaj inwestycji jak i oddziaływania powodowane eksploatacją przyszłych obiektów przemysłowych, to brak jest także podstaw dla formułowania generalnego wniosku o naruszeniu interesu prawnego osób trzecich, dysponujących tytułem prawnym do terenów położonych poza terenem inwestycji i określonym w niniejszej decyzji obszarem oddziaływania obiektu. Organ przyjął, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu planowanej inwestycji oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (droga i teren ... S.A.). Zdaniem organu, osoby występujące o uznanie za stronę postępowania nie wskazały norm, które wykazałyby ograniczenie w zagospodarowaniu terenów wnioskodawców. Wnioskujące o bycie stroną postępowania osoby nie wykazały, że ze szczególnych względów powinny być traktowane odmiennie, że przedmiot sprawy o wydanie pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem ich praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Stroną mogłaby być bowiem wyłącznie osoba, która wskazałaby, w oparciu o przepisy materialnoprawne, podstawę prawną zgłaszanego roszczenia o określone działanie lub zaniechanie albo podstawę prawną dla swojego prawa, które w wyniku rozstrzygnięcia sprawy może zostać inaczej ukształtowane albo która wykazałaby, że inwestycja może ingerować lub ingeruje bezpośrednio w sferę prawną osoby żądającej ochrony. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu kilkunastu osób w tym: G. P., K. C., M.S., wniósł radca prawny. Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., nr WI-I.7840.282.15.2011.JW, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania wniesionego przez radcę prawnego M. S.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że przywoływane przez właścicieli działek, niekoniecznie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomościami, na których Elektrownia Północ ma być zrealizowana, argumenty, takie jak: naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, obawa o działalność rolniczą, obawa o hodowlę trzody chlewnej, obawa o zdrowie itp. są niewątpliwie ważne i słuszne z punktu widzenia zainteresowanych osób. Niemniej jednak osoby te - oprócz tego, że są właścicielami takich nieruchomości - mają obowiązek wykazać niekwestionowany interes prawny, co oznacza konieczność wskazania konkretnego przepisu prawa, który przewiduje w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu ze swoich nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Sam fakt, że dane podmioty są właścicielami, zarządcami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotom takim przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda, mając na uwadze fakt, że inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, stwierdził, że osoby reprezentowane przez radcę prawnego M. S. nie posiadają interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Z tej przyczyny, uznając, że odwołanie nie pochodzi od strony, organ umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli - G. P., K. C. oraz M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania za stronę w postępowaniu ze względu na dokonaną przez organ negatywną ocenę interesu skarżących, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu wykluczają przepisy szczególne; art. 107 § 1 k.p.a. przez niesprecyzowanie merytorycznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie podanie jej podstawy procesowej i w związku z tym brak powiązania uzasadnienia decyzji z podaną podstawą rozstrzygnięcia, a także przez brak oznaczenia w decyzji stron postępowania, których zaskarżona decyzja dotyczy; art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się zebranym materiałem dowodowym oraz zgłoszonymi przez wszystkie uczestniczące strony żądaniami, przed wydaniem decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Stanowisko w sprawie zajął również uczestnik postępowania - ... Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie. W piśmie z dnia 2 października 2012 roku ww. spółka wniosła o oddalenie skargi, podzielając pogląd organu, zgodnie z którym skarżącym nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania. Sąd Wojewódzki mając na względzie, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej; istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez G. P., K. C. oraz M. S.dotyczy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., którą organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania wniesionego przez radcę prawnego. Sąd Wojewódzki zauważył, że radca prawny wniósł odwołanie w imieniu 14 osób. Co za tym idzie, umarzając postępowanie odwoławcze, Wojewoda rozstrzygnął o tym, że żadna z tych osób nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia ... Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o parametrach wskazanych w decyzji Starosty Tczewskiego z dnia 15 lipca 2011 r. Rozstrzygnął zatem w istocie o 14 odwołaniach, ponieważ każda z tych osób - kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji i wnosząc o uznanie jej za stronę postępowania - działała w swoim własnym interesie. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uznał, że każda z osób wnoszących odwołanie miała niezależny interes prawny do zaskarżenia ww. decyzji Wojewody, jednak tylko w zakresie, w jakim Wojewoda rozstrzygnął o jej prawach, tzn. w zakresie w jakim w stosunku do niej umorzył postępowanie, uznając że nie jest stroną postępowania. Z żadnej normy prawa nie wynika bowiem, aby umarzając postępowanie odwoławczy w stosunku do jednej z osób wnoszących odwołanie, Wojewoda wpływał na prawa pozostałych osób wnoszących odwołanie, które wcześniej nie były uznane za stronę postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję organu odwoławczego jedynie w zakresie w jakim Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżących tj. G. P., K. C. oraz M. S., a w pozostałym zakresie skargę ww. osób oddalił. Sąd uznał bowiem, iż brak jest przepisów, z których skarżący mogliby wywodzić własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji w zakresie, w jaki decyzja ta rozstrzyga o interesie prawnym pozostałych podmiotów wnoszących odwołanie. Skarżący posiadali bowiem legitymację skargową jedynie w zakresie w jakim zaskarżona decyzja dotyczyła ich osobiście. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako konkretyzacja uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej oraz podmiot administrowany. Umarzając postępowanie odwoławcze w stosunku do pozostałych osób, które wniosły odwołanie, organ odwoławczy nie skonkretyzował uprawnień skarżących. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wskazanym powyżej Sąd Wojewódzki uznał, że stronami przedmiotowego postępowania winny być podmioty, co do których zostanie ustalone, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości skarżących, ich charakteru, czy też wpływu inwestycji na te nieruchomości. W ocenie Sądu, ochrona interesów skarżących w przedmiotowym postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących ich uprawnienia wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Z powyższych względów Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę G.P., K. C. oraz M. S. w części w jakiej dotyczyła ona umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżących i w tym zakresie zaskarżoną decyzję uchylił. W pozostałym natomiast zakresie skargę ww. osób Sąd oddalił albowiem skarżący nie posiadali legitymacji do zaskarżenia decyzji Wojewody w zakresie w jakim dotyczyła ona innych osób. Wbrew żądaniom zawartym w skardze, Sąd Wojewódzki nie skontrolował w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem decyzji organu I instancji, to jest decyzji Starosty Tczewskiego z dnia 15 lipca 2011 r. oraz decyzji organu II instancji utrzymującej tę decyzję w mocy, to jest decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., nr WI.I.7840.282.2011.JW (zaskarżonej do tutejszego Sądu odrębną skargą zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 58/12). W ocenie Sądu Wojewódzkiego art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawie, w której aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, jak również decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie mieszczą się w granicach sprawy, o jakich mowa w ww. przepisie. Skargę kasacyjną o wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosły skarżące reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., i decyzji Starosty Tczewskiego. Wskazując na ten zarzut skarżące wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2, poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r. i uchylenie decyzji Starosty Tczewskiego z dnia 15 lipca 2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 sentencji i przekazanie Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, wywołanego wniesioną skargą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., i decyzji Starosty Tczewskiego. Przepis ten daje podstawę do ewentualnego wzruszenia aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, lecz jedynie prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Skarga dotyczyła decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja była więc aktem formalnym, a jej skutkiem było zamknięcie drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy głównej. Inaczej mówiąc wydana decyzja miała za swój przedmiot, powiązaną wprawdzie procesowo, lecz niezależną sprawę, Sąd Wojewódzki był zaś zobowiązany do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania wyłącznie w tej sprawie. W orzecznictwie i literaturze prawniczej wskazuje się, że zasadniczym kryterium dla ustalenia granic sprawy powinno być pozostawanie ich w bezpośrednim związku z określonym stosunkiem materialnoprawnym. Przedmiot sprawy, a zatem jej granice w których mógł poruszać się Sąd określał zakres rozstrzygnięcia formalnego sprawy Odrębność tych spraw wykluczała możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, z. 3, s. 163 i n.; zob. także tenże, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów...) \W niniejszej sprawie, w odniesieniu do skarżących, rozpoznaniu podlegała skarga na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., nr WI-I.7840.282.15.2011.JW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją tą, w odniesieniu do tych osób, umorzono zaś postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie doszło zatem w postępowaniu administracyjnym do rozpatrzenia ich argumentów w sprawie głównej, a ze względu na opisane rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, nie wzięli oni udziału w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji, ponieważ nie uznano ich za strony tego postępowania. Uchylenie w tej części decyzji przez Sąd Wojewódzki spowodowało zatem otwarcie drogi do rozpatrzenia merytorycznej argumentacji tych stron i wydanie, z ich udziałem, ostatecznej decyzji, która może podlegać zaskarżeniu przez te osoby do Sądu. W sprawie tej toczyło się równolegle odrębne postępowanie sądowe pod sygn. akt II SA/Gd 58/12, które na dzień rozpoznania obecnej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało zakończone uchyleniem ww. decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. Przywołać też można argument, że w toku rozpoznawania skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. strony, które ją zaskarżyły, nie brały udziału w wydaniu decyzji ostatecznej Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r. rozstrzygającej sprawę materialnie, a zatem w odniesieniu do tych osób nie został wyczerpany administracyjny tok instancji w sprawie głównej, który pozwoliłby im złożyć skargę do sądu. Nie mogły zatem skutecznie domagać się rozpatrzenia ich skargi na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r., ponieważ jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że na przeszkodzie wyczerpaniu tych środków zaskarżenia na merytoryczną decyzję Wojewody stanęło umorzenie postępowania odwoławczego. Rację przeto miał Sąd Wojewódzki uznając, że skarga na decyzję wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mogła stanowić podstawy do rozpoznania zawartego w tej skardze wniosku o uchylenie decyzji merytorycznej Wojewody, wobec czego art. 135 p.p.s.a. nie został przez ten Sąd naruszony. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.