II OSK 392/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Janina Kosowska, Eugeniusz Mzyk (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Lu 646/04 ze skargi W. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 646/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył bezsporną okoliczność, że inwestor W. K. przystąpił do budowy dwóch suszarni drzewa, na działce nr [...] w B., bez wymaganego pozwolenia na budowę (w warunkach samowoli budowlanej). Organ I instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia niezbędnej dokumentacji , wypełniającej dyspozycję art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w celu legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor przedstawił dokumentację, jednakże niekompletną, wobec czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji w terminie do 31 stycznia 2004 r., który to termin został następnie przedłużony do 31 maja 2004 r. Po upływie tego terminu, gdyż w dniu 3 czerwca 2004 r., inwestor przedłożył dokumentację, która jednakże również okazała się niekompletną. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę wybudowanych obiektów. Nakaz rozbiórki, orzeczony w/w decyzją organu I instancji, po rozpoznaniu odwołania inwestora, został utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, podjęte zostały zgodnie z prawem, na podstawie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz. U Nr. 93 poz. 888/. Argumentacja inwestora, o przedwczesnym wydaniu nakazu rozbiórki, oparta na poprzednim brzmieniu art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego i założeniu, że nie złożył on wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, nie mogła być uwzględniona. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznaczałaby, że od inwestora zależałoby czy i kiedy zakończone zostanie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Poza tym inwestor, wnoszący skargę do Sądu Wojewódzkiego, nie jest konsekwentny, gdy zarzuca, że brak było wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz że organ I instancji obowiązany był wezwać do uzupełnienia dokumentacji a jednocześnie twierdzi, że nie składał wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. Poza tym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, nakaz rozbiórki byłby uzasadniony także pod rządem poprzednich unormowań, co w konsekwencji uzasadnia oddalenie skargi. Powyższy wyrok z dnia 8 grudnia 2004 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W. K., reprezentowanego przez radcę prawnego T. P. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 5 oraz art. 49 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U z 2004 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm./, a także naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną nowe brzmienie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego jest korzystne dla inwestorów, gdyż zwalnia ich od obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, polega ono na przyśpieszeniu procedury legalizacji samowoli budowlanej, jednakże wymaga, przed wydaniem nakazu rozbiórki, wezwania do uzupełnienia dokumentacji, co w sprawie nie miało miejsca. Dlatego też zarówno organy jak i Sąd Wojewódzki nie uchwycili różnic w brzmieniu art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 3, dopuszczając się ich naruszenia. Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie ("na nowo"), a jedynie bada sprawę w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w warunkach sprawy nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 5 oraz art. 49 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest uzasadniony. Wprawdzie trafnie wykazuje skarga kasacyjna, że "Przepisu art. 48 ust. 5 nie można bowiem interpretować inaczej, niż jako złożenie kompletnej i prawidłowej dokumentacji, określonej przepisem art. 48 ust. 3 ustawy", jednakże nie dostrzega, iż Sąd Wojewódzki a poprzednio organy administracyjne, właśnie taką a nie inną interpretację zastosowały. Uszło uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. już w postanowieniu z dnia [...] października 2003 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zobowiązał inwestora do przedłożenia niezbędnej dokumentacji, która wprawdzie została przedstawiona, jednakże nie odpowiadała wymogom ustalonym przez organ. To właśnie legło u podstaw wydania kolejnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r. w którym określono termin uzupełnienia dokumentacji do 31 stycznia 2004 r., przy czym następnie termin ten został jeszcze przedłużony do 31 maja 2004 r. zaś i wówczas przedłożona dokumentacja (w dniu 3 czerwca 2004 r.), okazała się niekompletną. W świetle tych bezspornych okoliczności nie można twierdzić, że organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo z uwagi na brak wezwania do uzupełnienia dokumentacji. Jeśli natomiast odczytywać omawiane zarzuty i wywody skargi kasacyjnej w ten sposób, że po zmianie stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz. U Nr. 93 poz. 888/, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były "na nowo" i po raz kolejny wezwać do uzupełnienia dokumentacji, to tak rozumiane wywody nie są uzasadnione. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że zarówno przed jak i po nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek wezwania do uzupełnienia dokumentacji (co w sprawie miało miejsce) zaś na inwestorze spoczywał obowiązek wykonania zobowiązania, co w sprawie nie miało miejsca. Odmienna wykładnia, jak to trafnie wyeksponował Sąd Wojewódzki, oznaczałaby, że od woli inwestora zależałoby czy i kiedy sprawa popełnionej samowoli budowlanej zostanie zakończona względnie, że zmiana stanu prawnego niweczy wszelkie czynności organu, dokonane przed zmianą stanu prawnego, co oczywiście jest nie do przyjęcia. Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP. Jeśli nawet pominąć, że zarzut ten został podniesiony "gdyby" Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, to trudno dopatrzeć się racjonalnych argumentów przemawiających za zasadnością tego zarzutu. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia w/w przepisów konstytucyjnych (zresztą bez bliższego uzasadnienia) w takim zakresie w jakim art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz. U Nr. 93 poz. 888/ wyłączył stosowanie dotychczasowego brzmienia art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego do spraw będących w toku (w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Tego rodzaju zarzut jest całkowicie chybiony o czym świadczą chociażby same wywody skargi kasacyjnej, gdy stwierdza , że "nowe brzmienie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego jest korzystne dla inwestorów", gdyż zwalnia ich od obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i polega na przyśpieszeniu procedury legalizacji samowoli budowlanej. Poza tym zwolnienie inwestorów popełniających samowolę budowlaną z obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego nie sposób uznać za niezgodne z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nie uzasadnione należało, na podstawie art. 184 ppsa, orzec jak w sentencji.