II OSK 393/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Jerzy Bujko Danuta Tryniszewska - Bytys Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2400/03 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. Nr XII/314/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2400/03 oddalił skargę A. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia Nr XII/314/03 z dnia 18 września 2003 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 26 maja 2003 r. A. P., K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G. (współwłaściciele działek nr [...] i nr [...]) wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu. Wnoszący zarzut nie godzą się z tym, że kosztem ich działek planuje się przeprowadzenie trzech dróg oznaczonych na projekcie planu symbolami: 60KD, 63KD i 3KZ1X2. Tymczasem inne działki o większej powierzchni, niż ich działki, nie zostały uszczuplone przeznaczeniem terenów pod urządzenie dróg. Grunty objęte projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały nadane ojcu wnoszących zarzut, na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340). W 1973 r. zabrano nieodpłatnie ojcu S. S. część gruntów, najbardziej wartościową na rzecz Skarbu Państwa. Z czwartej strony działki, nieprzeznaczonej pod drogi, jest pas ochronny linii wysokiego napięcia, zbudowanej bez zgody właściciela. Uchwałą Nr XII/314/03 z dnia 18 września 2003 r. Rada Miejska Wrocławia odrzuciła w całości zarzut współwłaścicieli działek nr [...] i [...], wskazując w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej załącznik, na następujące okoliczności. Działka nr [...] została przeznaczona w projekcie planu w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a częściowo na niezbędne do obsługi nowoprojektowanej zabudowy: fragment ulicy dojazdowej 63KD oraz fragment ulicy zbiorczej 3KZ1X2. Przeznaczenie w projekcie planu działki nr [...] na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wpłynie na wzrost wartości tej działki, która aktualnie przeznaczona jest na zieleń parkową. W związku z tym ustalenia projektu planu "nie naruszają interesu prawnego właściciela". Wnoszący zarzut z jednej strony chcą podziału działki nr [...] na działki budowlane a z drugiej strony, strony kwestionują wydzielenie ulicy dojazdowej (63KD), służącej jako dojazd do tych działek. Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału działki można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przepisami szczególnymi oraz musi być zapewniony dostęp do drogi publicznej. Projektowana ulica dojazdowa 63KD stanowi kontynuację istniejącej ul. Społecznej w linii prostej i została wydzielona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zastrzeżenie do wydzielenia w projekcie planu ulicy 60KD (działka [...]), jest bezzasadne i sprzeczne z interesami składających zarzut, ponieważ droga ta stanowi dojazd do działki nr [...] i umożliwia jej podział na działki budowlane. Przesunięcie zaprojektowanej ulicy zbiorczej 3KZ1X2 w kierunku proponowanym przez zainteresowanych nie jest możliwe ze względu na istniejący zabytkowy Park Bieńkowicki wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do objęcia strefą B – ochrony konserwatorskiej zieleni zabytkowej. Ulica 3KZ1X2 będzie spełniać ważną rolę w układzie komunikacyjnym Brochowa przenosząc ruch z Gminy Święta Katarzyna, jednocześnie odciążając istniejące drogi otoczone istniejącą zabudową i wpłynie korzystnie na organizację ruchu komunikacyjnego w Brochowie oraz na poprawę warunków zamieszkiwania zarówno dla istniejącej, jaki projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Tereny te uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na nierolnicze. Ustalenia projektu planu nie naruszają przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, ponieważ nie pozbawiają ani nie zmniejszają granic gospodarstwa rolnego, zmieniają jedynie przeznaczenie terenu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej powołanej jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacjach tam określonych, właściciel może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany na inną. Projekt planu i przeznaczenie działek wnoszących zarzut są zgodne z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Wrocław oraz wytycznymi konserwatorskimi. Działki nr [...] i [...] w pewnej części zostały przeznaczone na ważny cel publiczny, jakim są ulice dojazdowe oraz ulica klasy zbiorczej, ujęte wraz z realizacją kanalizacji w programie zadań priorytetowych gminy realizowanych z przedakcesyjnego funduszu pomocowego ISPA. "Gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo a wręcz obowiązek dbania o ład przestrzenny, może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu oraz wkraczać w prawo własności w granicach określonych prawem", co wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. A. P. w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości: K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G., pismem z dnia 30 października 2003 r. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Działka nr [...] jest działką budowlaną ma obecnie powierzchnię 4327 m² kiedyś zaś miała powierzchnię 5888 m², jednak w wyniku podziału w poprzednim planie zabrano nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na drogi i działki budowlane teren o powierzchni 1197 m². Planowane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi: 60KD, 63KD i 3KZ1X2 zostały tak zaprojektowane, że z trzech stron okrawają tereny należące do skarżącej i jej rodziny, jest to dla nich krzywdzące tym bardziej, że nie narusza to w tak dużym rozmiarze innych sąsiednich działek, większych np. działki nr [...]. Nikt, jak pisze skarżąca, nie kwestionuje potrzeby budowy dróg, ale można było to rozplanować bardziej sprawiedliwie rozkładając ciężary tych inwestycji proporcjonalnie na wszystkich właścicieli przyległych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując na następujące uwarunkowania prawne. Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Ponadto Sąd ocenia prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd może jedynie zbadać, czy plan nie narusza w sposób rażący obowiązujących ustaw. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu. Rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może je odrzucić mając jedynie obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd administracyjny natomiast nie może "wchodzić w głąb uzasadnienia" i rozważać zasadności odrzucenia zarzutów, gdyż musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Samodzielność planistyczna gminy tzw. władztwo planistyczne daje gminie możność działania w danym zakresie spraw zgodnie z własnym uznaniem. Natomiast możliwość wpływania w toku kontroli sądowej na to uznanie, jest ograniczona. Sąd nie może na przykład dokonywać za gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu, czy też – jak w rozpoznawanej sprawie – zmieniać przebiegu projektowanych ulic. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa, bowiem odrzucenie zarzutów nastąpiło w odpowiedniej formie – uchwały, która zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające wymogi ustawowe. Rada Miejska Wrocławia odrzucając zarzut skarżącej nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. A. P., reprezentowany przez adwokata V. L., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2005 r. zarzucając naruszenie przepisów: a) art. 20 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez utrzymanie w obrocie aktu prawnego (uchwały Rady Gminy) naruszającego w/w przepisy poprzez odrzucenie zarzutu w sytuacji, w której projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia interesu prawnego strony z korzyścią dla stron innych nieuprzywilejowanych przez prawo, przy istniejącej możliwości wyważenia interesów stron, b) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych przez utrzymanie w obrocie aktu prawnego (uchwały Rady Gminy) naruszającego w/w przepis poprzez odrzucenie zarzutu w sytuacji, w której projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi, po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, do zmiany granic gospodarstwa rolnego nadane uprawnionemu w trybie tego Dekretu bez jego zgody, c) art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych z 25 lipca 2002 r. przez przyjęcie, że kontrola przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia ogranicza się do kontroli jej formy oraz zupełności uzasadnienia i prawidłowości doręczenia jako, że jest to akt dokonywany w ramach uznania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik skarżącej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie można zaakceptować zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która również obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Rozwinięciem powyższego przepisu jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie daje podstaw do odmiennego rozumienia sądowej kontroli działalności administracji publicznej w ramach spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym nie można się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a sprowadzającym się do stwierdzenia, że Sąd kontrolując uchwałę odrzucającą zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może jedynie "wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały". Tak wąsko określony zakres sądowej kontroli nie odpowiada prawu i nie jest do pogodzenia z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Prawdą jest, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że gmina posiada tzw. władztwo planistyczne i że zakres kontroli sądowej w tych sprawach jest ograniczony, jednak nie oznacza to, że zakres tej kontroli jest aż tak wąski, jak wynika to z powyżej cytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Gdyby w rzeczywistości tak było, to należałoby się zastanowić nad sensem istnienia kontroli sądowej w sprawach uchwał odrzucających zarzuty wniesione do projektu planu. Takie rozumienie przepisów stawiałoby też pod znakiem zapytania racjonalność ustawodawcy. Przepisów ustrojowych określających pozycję prawną gminy (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), jak i przepisów określających kompetencje organów gminy w tym przypadku w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), nie można rozumieć i interpretować w oderwaniu od podstawowych zasad konstytucyjnych, co nie musi wcale oznaczać ingerowania sądu administracyjnego "w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego". Ten ostatni cytat zaczerpnięty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku "jest o tyle nieprecyzyjny, że w rozpoznawanej sprawie, chodzi o projekt planu, a nie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. I w tym kontekście należy widzieć rozpoznawaną sprawę. Skoro ustawodawca stworzył prawną możliwość składania zarzutów do projektu planu a następnie możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał o odrzuceniu zarzutu, to nie można tak ograniczać zakresu sądowej kontroli, jak to uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż to całkowicie wypacza ratio legis tych regulacji. Chcąc prawidłowo określić zakres sądowej kontroli w sprawach planistycznych, nie można się tylko ograniczać do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie widząc po drugiej stronie obywatela i przepisów chroniących jego prawa i wolności. Sąd I instancji starając się wykazać za wszelką cenę brak możliwości prawnych do głębszej kontroli zaskarżonej uchwały, nie wziął całkowicie pod uwagę przepisów rangi konstytucyjnej (art. 2, 20, 21 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), które chronią praw skarżących w przypadku przewidzianym w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe przepisy Konstytucji na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd powinien rozważyć racje skarżącej i organu (Rady Miejskiej Wrocławia). Sąd nie zwrócił zupełnie też uwagi na inne okoliczności sprawy podnoszone przez skarżącą, jak chociażby to, że działki, których skarżąca jest współwłaścicielką, zgodnie z projektem planu, mają być w części przeznaczone pod budowę trzech dróg (60KD, 63KD i 3KZ1X2), przebiegających z trzech stron tych gruntów. Takie zaprojektowanie rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do nieruchomości należącej do tych samych współwłaścicieli, jest szczególnie dla nich krzywdzące, wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw na wszystkich mających w przyszłości korzystać z tych dróg (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Analiza projektu planu pod tym kątem, nie może być rozumiana jako ingerencja Sądu "w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego", czy też jako naruszenie samodzielności gminy. Władztwo planistyczne gminy, nie może w sposób nadmierny, naruszać interesów prawnych innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które w sytuacjach szczególnych, powinny rozważyć i inne warianty planistyczne, o czym w tej sprawie się nie wspomina. Nie zwrócono też zupełnie uwagi na okoliczność, że działki nr [...] i [...] stanowią część gruntów rolnych, nadanych S. S. na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340) i że w 1972 r. przejęto już część tych gruntów na własność Skarbu Państwa (bez odszkodowania) pod budowę dróg. W świetle art. 7 w/w dekretu nie można tej okoliczności przemilczeć i nie rozważyć, jaki ma ona wpływ na rozpoznawaną sprawę. Przepis ten bowiem wprost zabrania "zmieniać granice gospodarstwa rolnego" nadanego w trybie w/w dekretu a przy ewentualnej zmianie granic, bez zgody zainteresowanego, nie może być zmniejszany obszar gospodarstwa rolnego. Adresatem tego przepisu są organy władzy publicznej, dekret ten ciągle obowiązuje, należałoby więc rozważyć tę kwestię w świetle przepisów obecnie obowiązującej Konstytucji. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może też stanowić potwierdzenia poglądu, jaki przyjął Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Należy również zauważyć, że skarga została wniesiona do sądu administracyjnego przez A. P. w imieniu własnym i innych członków rodziny (K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G.), należało więc wyjaśnić, czy jest to skarga wniesiona tylko przez A. P., czy też przez w/w członków rodziny, a jeśli tak, to zażądać odpowiednich pełnomocnictw. Nie jest to bez znaczenia jeśli się zważy, że zarzuty do projektu planu wnieśli wszyscy w/w i zaskarżona uchwała też dotyczy ich wszystkich. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.