II OSK 396/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ul. [...] i . [...] w . [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 154/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ul. . [...] i . [...] w . [...] na decyzję Wojewody . [...] z dnia . [...] listopada 2017 r. znak: . [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 154/18, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ul. . [...] i . [...] w . [...], uchylił decyzję Wojewody . [...] z dnia . [...] listopada 2017 r. znak: . [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Budynków przy ul. . [...] i . [...] w . [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 180 pkt 3 oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" poprzez jego niezastosowanie i brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja administracyjna oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zatwierdzała projekt budowlany, którego realizacja naruszy uzasadnione interesy skarżącej i właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. . [...] i . [...] poprzez zaprojektowanie agregatu prądotwórczego w zbyt dużym zbliżeniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną, co spowoduje immisje w postaci emisji hałasu powyżej dopuszczalnych norm; b) § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię i brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaprojektowanie 3 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na 152 zaprojektowane lokale mieszkalne nie może stanowić odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, oraz błędne stwierdzenie a miejsca postojowe zależne nie mogą służyć zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla projektowanej zabudowy; c) § 4 ust. 2 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 3 lit. 1 a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) w zw. z § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że budynek wysoki o cechach budynku projektowanego wynikających z przedłożonego projektu budowlanego może być zaliczony do drugiej kategorii geotechnicznej zamiast do trzeciej kategorii geotechnicznej oraz poprzez przyjęcie, że poprzez proste warunki techniczne można rozumieć sytuację projektowania obiektu posadowionego poniżej przewidywanego poziomu zwierciadła wody gruntowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych norm prawnych winna doprowadzić do stwierdzenia, że tego rodzaju sytuacja odpowiada zakresowi desygnatu "złożone warunki gruntowe"; d) art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a." przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ odwoławczy może po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym ustalić w sposób prawidłowy zasadnicze okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego, a więc ustalenie okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej co powoduje, że Sąd stosując powyższą wykładnię norm prawnych nie dostrzegł, że ustalenie najistotniejszych z punktu widzenia sprawy okoliczności faktycznych ma nastąpić w postępowaniu przed organem II instancji, co pozbawia strony postępowania pełnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, a uzupełniający charakter postępowania przed organem odwoławczym zamieniony zostaje w zasadnicze postępowanie wyjaśniające; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 145 § 1 pkt c w zw. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a." poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w art. 135 tej ustawy, wobec czego Sąd I instancji nie uchylił decyzji organu I instancji, co doprowadzi do sytuacji, gdy do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez wykorzystanie dowodu w postaci opinii biegłego dojdzie w postępowaniu przed organem II instancji strony postępowania zostaną pozbawione pełnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego; b) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji i wskazanie, że w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym organ ma jedynie w niewielkim zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe, pomimo iż jak wynika z pozostałej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji powodem uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej był brak rzetelnego zweryfikowania przez organy administracji technicznej przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia własnej argumentacji Sądu uzasadniającej dlaczego szereg zarzutów przedstawionych w skardze, a dotyczących: gabarytów projektowanych obiektów i ich zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie: wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu, warunków ochrony zdrowia, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, powierzchni biologicznie czynnej, a także uwzględnienia "zastanego sąsiedztwa", decyzji dotyczących istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, spełnienia wymogów przeciwpożarowych, utrudnień komunikacyjnych, kategorii geotechnicznej i warunków gruntowych, obniżenia poziomu lustra wody, miejsc parkingowych, zagrożenia powodzią oraz zagrożenia dla wału przeciwpowodziowego. Pomimo iż Sąd I instancji zarzuty te uznał za chybione, to jednak nie przedstawił własnego uzasadnienia tego poglądu, lecz odwołał się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, co powoduje, że w tym zakresie orzeczenie Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie obok decyzji organu II instancji również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zmianę treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie Okręg . [...] w . [...], wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, a tym samym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie obok decyzji organu II instancji również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zmianę treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2019 r. inwestor - . [...] Spółka z o.o. Sp. k. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wobec jego bezprzedmiotowości w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta . [...] w dniu . [...] maja 2019 r. decyzji nr . [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nr . [...] z dnia . [...] czerwca 2017 r., która to decyzja stała się ostateczna z dniem 28 czerwca 2019 r. W piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. skarżąca kasacyjnie Wspólnota odniosła się do wniosku uczestnika . [...] Spółka z o.o. Sp. k. o umorzenie postępowania, wskazując, że nie ziściły się przesłanki umorzenia postępowania. W piśmie z dnia 11 grudnia 2020 r. . [...] Spółka z o.o. Sp. k. podtrzymała wniosek o umorzenie postępowania, a w przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Stanowisko co do skargi kasacyjnej przedstawiono w piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia w niewielkim zakresie, dlatego wystarczające i celowe było uchylenie jedynie decyzji organu II instancji. Dokonanie oceny analiz nasłonecznienia i przesłaniania, wyjaśnienia występujących rozbieżności, czy zarzucanych im nieścisłości oraz ewentualne zwrócenie się do biegłego o sporządzenie opinii mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania dowodowego. Stosownie bowiem do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W postępowaniu dowodowym prowadzonym na etapie postępowania odwoławczego nie obowiązuje przecież wyłączenie dopuszczalności przeprowadzania nowych dowodów dla ustalenia określonych okoliczności faktycznych. Nie można również uznać, aby przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego we wskazanym zakresie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej z uwagi na to, że Sąd nie przedstawił własnej argumentacji w odniesieniu do szeregu zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji obszernie przedstawił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rozpoznając zarzuty skargi stwierdził, że podziela w pełni argumentację organu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na uchybieniach organu stanowiących przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji i w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów skarżącej w tym zakresie. Nieprzedstawienie własnej argumentacji co do pozostałych zarzutów skargi stanowiło zaś uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem Sąd I instancji wyraźnie w uzasadnieniu wskazał, co jest powodem uchylenia zaskarżonej decyzji – brak wyjaśnienia spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i w związku z tym jakie czynności należy przeprowadzić rozpatrując ponownie sprawę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zasadnie organ ustalił, że inwestycja spełnia wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych. Zaprojektowano 186 miejsc parkingowych dla 152 mieszkań, według wskaźnika 1,2 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie, zgodnie z § 7 ust. 7 pkt 3 lit. a uchwały Nr CXIV/1540/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r., nr 570, poz. 4389). Według wyjaśnień inwestora, każde mieszkanie posiada niezależne miejsce parkingowe, a miejsca podwójne, w liczbie 24, przynależeć będą do jednego właściciela. Podkreślenia przy tym wymaga, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – § 18 ust. 1, ani planu miejscowego – § 7 ust. 7 nie regulują, jaka liczba miejsc parkingowych powinna być przeznaczona dla osób niepełnosprawnych. Nie można zatem uznać, że zaprojektowanie 3 miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych na zewnątrz budynku jest niewystarczające. Niezasadny jest zarzut dotyczący błędnego ustalenia kategorii geotechnicznej projektowanego budynku. Z art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego wynika, że organ architektoniczno - budowlany nie ma zasadniczo uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno - budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. O zaliczeniu danego obiektu budowlanego do określonej kategorii geotechnicznej decyduje zatem projektant budynku przy uwzględnieniu regulacji zawartej w § 4 ust. 3 powyższego rozporządzenia. Organ ma jedynie obowiązek sprawdzenia, czy dołączono do projektu budowlanego opinię geotechniczną (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia), do jakiej kategorii zaliczono obiekt budowlany i czy w związku z tym nie zachodzi konieczność dołączenia do projektu budowlanego dodatkowej dokumentacji, o której mowa w § 7 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Co do zasady do organów nie należy ocena merytoryczna takiej opinii. W niniejszej sprawie w projekcie budowlanym znajduje się Opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia projektowanego budynku, sporządzone przez mgr inż. Marcina Nowaka i mgr inż. Tadeusza Nowaka, zawierające opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny (k. 86 – 114, tom 1 projektu budowlanego). W opinii geotechnicznej wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, należy przyjąć, że w podłożu przedmiotowego terenu panują proste warunki gruntowe, a projektowany budynek proponuje się zaliczyć do drugiej kategorii geotechnicznej (k. 88, tom 1 projektu budowlanego). Projektant zakwalifikował budynek do drugiej kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych (karta 29, tom 1, karta 44, tom 2/1 projektu budowlanego), a więc zgodnie z opinią geotechniczną. Dokonana przez projektanta kwalifikacja geotechniczna budynku, zawarta w projekcie budowlanym, nie podlega ocenie w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu usytuowania agregatu prądotwórczego w zbliżeniu do istniejącej zabudowy mieszkalnej i spowodowania immisji w postaci emisji hałasu powyżej dopuszczalnych norm, wskazać należy, że z projektu budowlanego wynika, że nie jest on urządzeniem działającym stale, a jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, w trakcie pożaru, w przypadku braku zasilania z sieci elektroenergetycznej. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała zaś, w jaki sposób normy z zakresu ochrony przed hałasem zostaną naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku inwestora - . [...] Spółka z o.o. Sp. k. zawartego w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2019 r. o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta . [...] w dniu . [...] maja 2019 r. decyzji nr . [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nr . [...] z dnia . [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja zaistnieje, gdy sąd administracyjny został pozbawiony przedmiotu kontroli. Na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do sytuacji, w której przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny nie został pozbawiony przedmiotu kontroli, którym jest wyrok Sądu I instancji, od którego została wniesiona skarga kasacyjna Wspólnoty. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.