II OSK 398/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 874/05 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 398 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r., którą to decyzją umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Starosta Powiatu T. po wszczęciu z urzędu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 16 maja 2005 r. na podstawie art.145 i 151 § 1 kpa odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej przez Wójta Gminy T. z dnia 21 sierpnia 2003 r., którą to decyzją udzielono S. S. i L. K. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej Nr [...] W.- W. Rozpoznający odwołanie wniesione przez A. L. A. Sp. z o.o. od powyższej decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, iż wnoszący odwołanie wskazują na posiadany przez siebie interes faktyczny, a wobec tego nie posiadają przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznający skargę A. Spółki z o.o. wniesioną na powyższą decyzję stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ustalonym stanie faktycznym, niespornym jest, iż Spółka A. prowadzi stację paliw, usytuowaną po tej samej stronie drogi i oddaloną o około 2 km od stacji paliw S. S. i L. K. Skarżąca upatruje swój interes prawny, między innymi w tym, że wybudowanie omawianej stacji może wpłynąć negatywnie na jej możliwości zarobkowe oraz kwestie zatrudnienia. Podstawą posiadania przymiotu strony jest jej zdaniem również przepis prawa materialnego, a mianowicie § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) - dalej zwanego rozporządzeniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji zagrożenie bytu ekonomicznego Spółki A. oraz reperkusje zatrudnieniowe nie mogą stanowić o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Źródłem posiadania interesu prawnego nie może być także § 123 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadującymi stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km- poza terenem zabudowy (pkt 1), 2 km -. na terenie zabudowy (pkt 2). Sąd stwierdził, iż o braku interesu prawnego świadczy fakt, że strona nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla niej jakiekolwiek uprawnienia lub obowiązki. Między wskazanym § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a sytuacją strony, nie zachodzi związek polegający na tym, że akt stosowania tej normy mógłby mieć wpływ na sytuację Spółki A. w zakresie prawa materialnego. Podniesione przez stronę skarżącą argumenty świadczą o posiadaniu interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. Gdyby bowiem przyjąć, że zagrożenie bytu ekonomicznego przesądza o posiadaniu przez oddaloną o około 2 km Spółkę A. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, wówczas każdy podmiot gospodarczy posiadający stację paliw po tej samej stronie drogi, mógłby być stroną w niniejszym postępowaniu. Wskazując na powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że odwołanie od decyzji organu I instancji pochodziło od podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, Wojewoda Łódzki umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie naruszył przepisów obowiązującego prawa, co musiało skutkować oddaleniem wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A." Sp. z o.o. w W., opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 28 kpa, art. 157 § 2 kpa w związku z § 123 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02-03-1999 (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ) , art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7. 07. 1994 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku), jak również art. 417 k.c. (dawniej art. 160 kpa) odmawiającej skarżącej interesu prawnego do "wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę" stacji paliw w W., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i orzeczenia co do istoty sprawy bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz 2) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu. W ocenie strony wnoszącej kasację okolicznością uzasadniającą rozpoznanie skargi kasacyjnej jest konieczność wykładni postanowień przepisów art. 3 ust. 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku) w kontekście postanowień § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z 1999 r.) i rozstrzygnięcia, czy skarżąca w związku z postanowieniami tych przepisów jest w obszarze oddziaływania obiektu (stacja paliw w W.) i na tej podstawie może być stroną w sprawie postępowania o pozwolenie na budowę tej stacji, oraz czy dyspozycja art. 160 kpa obowiązująca do dnia 1.09. 2004, a następnie art. 417 k.c., w zakresie dochodzenia odszkodowania, stanowiła interes prawny skarżącej wynikający z przepisów prawa materialnego, legitymujący go do uczestnictwa w postępowaniu, jako stronę. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że w kontekście postanowień art. 28 kpa, oraz art. 28 ust. 2 i art.3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane dyspozycja § 123 pkt 2 rozporządzenia jest tym przepisem prawa materialnego, który określa obszar oddziaływania kwestionowanego obiektu i daje skarżącej prawo ubiegania się o przymiot strony w toczącym się postępowaniu, albowiem nie przestrzeganie tego przepisu godzi w konkretne uprawnienia strony skarżącej poprzez posadowienie stacji paliw w odległości mniejszej niż wymagana 5 km. Ponadto w ocenie strony skarżącej jej interes prawny został naruszony również przez nieuwzględnienie dyspozycji art. 160 kpa (obowiązujący do dnia 1.09.2004r.) a aktualnie art. 417 k.c., których postanowienia umożliwiają dochodzenie roszczenia odszkodowawczego m. in. w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 kpa. W konkretnej sprawie, jak wynika z odwołań od decyzji organów administracji państwowej ( w aktach sprawy) decyzje były wydawane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie winny być unieważnione. W konsekwencji skarżąca wskazała, iż można stwierdzić, że stroną w rozumieniu art. 28 kpa, jest ona w tym konkretnym przypadku, bowiem na podstawie obowiązującego prawa powinna uzyskać konkretne korzyści, polegające na usytuowaniu następnej stacji paliw w odległości nie mniejszej niż 5 km, ze względu na istniejący stan faktyczny i prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca zarzuca wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 28 kpa, art. 157 § 2 kpa w związku z § 123 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. (Dz. U. Nr 43 poz. 430), art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku), jak również art. 417 k.c. (dawniej art. 160 kpa) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż art. 157 § 2 kpa w niniejszej sprawie nie był podstawą orzekania, tym samym zarzut uchybienia tej normie prawnej jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw. W niniejszej sprawie prowadzone było postępowanie wznowieniowe, a nie jak wywodzi kasacja nieważnościowe i dotyczyło decyzji Wójta Gminy T. z dnia 21.08.2003 r., którą to decyzją udzielono S. S. i L. K. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej Nr [...] W.- W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż skarżąca Spółka prowadząca stację paliw na nieruchomości położonej w odległości 2 km w stosunku do działki, która objęta była inwestycją wskazaną w decyzji z dnia 21.08.2003 r., przy czym realizacja tej inwestycji, z uwagi na odległość, nie godzi w konkretne uprawnienia skarżącej do zagospodarowania nieruchomości Spółki. Skoro więc Sąd pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość strony skarżącej jest usytuowana poza oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji nie może strona skarżąca domagać się przyjęcia innych ustaleń, aniżeli te, których dokonano w zaskarżonym wyroku, a których w kasacji nie zakwestionowano, bowiem nie wskazano uchybienia przepisom prawa procesowego. Konsekwencją tak sformułowanej skargi kasacyjnej, wobec dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a. jest konieczność przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny za niewadliwe tych ustaleń faktycznych, które wskazano w wyroku. Odnosząc się do kolejnych zarzutów kasacji w szczególności dyspozycji art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku) - dalej zwanej Prawo budowlane stwierdzić trzeba, iż krąg pomiotów występujących w sprawie prowadzonej w trybie wznowieniowym uwarunkowany jest decyzją, której to wznowienie postępowania dotyczy. Nie zawsze oczywiście musi zachodzić tożsamość między podmiotami występującymi w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest wznowienie postępowania zakończonego określoną decyzją, niemniej to przedmiot tej decyzji pierwotnej określa krąg podmiotów, które winny być stronami tegoż postępowania. Stronami bowiem będą inne podmioty w sprawie np. o wywłaszczenie nieruchomości, inne w pozwoleniu na budowę, a jeszcze inne w sprawie dotyczącej np. zameldowania. Skoro przedmiotem decyzji, której dotyczyło wniesione odwołanie było pozwolenie na budowę należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa katalog podmiotów, które mogą występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę posiadają m.in. "właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określając obszar oddziaływania obiektu stwierdza, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tak więc aby możliwym było przyjęcie, że nieruchomość strony skarżącej leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji strona skarżąca musiałaby wykazać, iż ta inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu Spółki. Na takie okoliczności strona skarżąca nie wskazała. Wbrew wywodom strony skarżącej fakt, iż zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z 1999 r.) na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km w przypadku obszaru poza terenem zabudowy, czy też 2 km na terenie zabudowy, pozostaje bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącej w sprawie o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy ustalono, że kwestionowany obiekt usytuowany jest poza obszarem oddziaływania na sposób zagospodarowania nieruchomości strony skarżącej. Tak więc dyspozycja § 123 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. nie jest tym przepisem prawa materialnego, który określa obszar oddziaływania kwestionowanego obiektu i daje stronie skarżącej prawo ubiegania się o przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Stwierdzić trzeba, iż oddziaływanie ekonomiczne inwestycji objętej decyzją z dnia 21.08.2003 r. na skarżącą Spółkę nie jest tożsame z oddziaływaniem tejże inwestycji na możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej w dyspozycji skarżącej. W żadnym też wypadku, zważywszy na przedmiot sprawy, nie można dopatrzeć się, aby treść art. 417 k.c. (dawniej art. 160 kpa), a więc przepisu którego postanowienia umożliwiają dochodzenie roszczenia odszkodowawczego m. in. w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 kpa., stanowiła o posiadaniu przymiotu strony przez stronę skarżącą. Zważywszy na powyższe okoliczności nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji uchybił dyspozycji wskazanym we wniesionej kasacji normom prawnym. Tym samym nieuprawnione są wywody strony wnoszącej skargę kasacyjną kwestionujące brak przyznania jej przymiotu strony i podważanie legalności decyzji, którą umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na to, iż odwołanie pochodziło od podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.