II OSK 418/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 529/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu wód 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz M. B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 418/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 529/08 po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji nakazującej K. N. przywrócenia poprzedniego stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr ewid. [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, iż postępowanie to toczyło się na wniosek M. B. domagającego się przywrócenia poprzedniego stanu części rowu melioracyjnego znajdującej się na działce nr geod, [...] we wsi K. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że działka ta jest własnością Skarbu Państwa i została przekazana w użytkowanie umową zawartą w dniu [...] października 2007 r. przez Starostę G. działającego w imieniu Skarbu Państwa K. N. Oględziny terenu potwierdziły, że K. N.i aby zapobiec gromadzeniu i rozlewaniu się wód opadowych i roztopowych wykonał wykop na działkach będących jego własnością umożliwiający odbiór i swobodny spływ wód w kierunku naturalnego ukształtowania terenu. Na przedmiotowej działce natomiast nie ma i nie było zlokalizowane urządzenie wodne /rów melioracyjny/. Nie stwierdzono też w trakcie oględzin zalewania działki wnioskodawcy. Tak ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w postaci zmiany stanu wody na gruncie wpływającej na grunty sąsiednie. Nie został w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dopuszczony wniosek dowodowy polegający na uzyskaniu opinii biegłego hydrologa, bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy jest wystarczająca wiedza i doświadczenie życiowe pracowników organu, nie wystąpiła więc konieczność uzyskania przez organ specjalistycznych wiadomości wykraczających poza wiedzę ogólną z danego zakresu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł M. B. zarzucając naruszenie art. 6-8, 10, 28, 75, 77 oraz 78 kpa jak też art. 29 ( 3 ustawy Prawo wodne poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz zapewnienia udziału wszystkich stron w postępowaniu. Istotą sprawy jest zajęcie przez K. N. działki nr [...] i spowodowanie zmiany na gruncie zakłócającej swobodny spływ wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że art. 29 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. Prawo wodne /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./ stanowi, iż właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Użyte w ustawie pojęcie właściciela odnosi się też do posiadacza samoistnego oraz użytkownika wieczystego /art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego/. W postępowaniu prowadzonym w sprawie niniejszej ustalono podczas kilkakrotnych oględzin, że przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa, a użytkownikiem jej jest K. N. i stanowi naturalne obniżenie terenu, z niewielkim ciekiem wodnym, który nigdy nie podlegał melioracji /nie figuruje w ewidencji/. Wody opadowe z działek K. N. są odprowadzone w kierunku wschodnim, zgodnie ze spadkiem terenu a nadto wykopał on na swojej działce rowki ułatwiające odprowadzanie wód opadowych nie tylko ze swojej działki, ale też z działki skarżącego, co potwierdził on na rozprawie sądowej w dniu 20 listopada 2008 r. K. N. dokonał wyrównania terenu na części działki nr [...] /na szerokości ok. 3 m/ poprzez nawiezienie ziemi w celu zapewnienia sobie niezbędnej komunikacji pomiędzy działkami, nie doprowadziło to jednak do zmiany stosunków wodnych w obrębie działek skarżącego. Oględziny w dniu [...] kwietnia 2008 r. nie wykazały, aby działka skarżącego była zalewana przez wody z innych działek, zaś obawy skarżącego co do możliwości zalewania ich w przyszłości nie mieszczą się w granicach rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organów administracji, że nie wystąpiły przesłanki z art. 29 Prawa wodnego, to jest spowodowanie zmiany stosunków wodnych, która ponadto wyrządzałaby szkody sąsiadom. Odnosząc się do udziału stron w postępowaniu Sąd stwierdził, że wprawdzie w oględzinach brały udział także inne osoby, jednakże nie wynika z tego, że są one stronami w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię, 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa wobec oddalenia skargi podczas gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 78 kpa uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, że stosownie do art. 29 Prawa wodnego przez zmiany stanu wody na gruncie należy rozumieć "wszelkie różnice między stanem wszelkich dóbr poszkodowanego, jakie istniałyby w braku zdarzenia, a stan, jaki realnie się wytworzył". Szkodą są występujące w trakcie wiosennych roztopów i burzowych opadów deszczu podtopienia jego gruntu, będące konsekwencją zlikwidowania rowu przez K. N. wobec nawiezienia ziemi i znacznego podniesienia terenu, co blokuje odpływ wód naturalnym ciekiem. Oparto rozstrzygnięcie na protokole z dnia 14 kwietnia 2008 r., całkowicie pominięto zaś protokół z dnia [...] sierpnia 2007 r. a ponadto nie dopuszczono innych dowodów z urzędu, które umożliwiłyby dokładne wyjaśnienie sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako pierwszy zarzut skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do praw i obowiązków właściciela gruntu w zakresie stanu wody na gruncie. Stanowi on bowiem, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2/ odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie /ust. 1/. W myśl ust. 2 art. 29 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom /ust. 3/. Z przepisu art. 29 ust. 1, a więc z mocy samej ustawy, wynikają zatem określone obowiązki właściciela gruntu, a ponieważ przez właściciela rozumie się też użytkownika wieczystego /art. 9 lub posiadacza samoistnego /art. 9 ust. 2 pkt. 3/, to jest stosowania się do zakazów zawartych w pkt 1 w zakresie dokonywania zmiany stanu wody na gruncie oraz w pkt 2 - odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Przepis ust. 2 wskazuje, że właściciel gruntu ma też określone obowiązki wiążące się z usunięciem przeszkód oraz zmian w odpływie wody, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Wszczynając więc postępowanie administracyjne na wniosek podmiotu, który podnosi, że dokonane na gruncie sąsiednim działania spowodowały zmianę spływu wód doprowadzając do zalewania jego gruntów, właściwy organ /organ wykonawczy gminy/ w pierwszym rzędzie powinien ustalić, kto jest właścicielem gruntu, na którym w ocenie wnioskodawcy miała nastąpić zmiana stanu wody na gruncie, ewentualnie do kogo należy prawo użytkowania wieczystego gruntu, lub też w razie nieustalonego stanu prawnego nieruchomości, kto jest samoistnym posiadaczem gruntu /art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego/. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ ma obowiązek powiadomić o wszczęciu postępowania i przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki do wydania odpowiedniego nakazu z art. 29 ust. 3 wobec właściwie ustalonego podmiotu zobowiązanego do przestrzegania wymogów ustawy /Prawa wodnego/ w danym zakresie. Jak to natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, grunt na którym dokonano robót, polegających na nawiezieniu ziemi i zasypaniu w części rowu stanowiącego w pewnych okresach roku, zwłaszcza roztopów i znacznych opadów, naturalny odpływ wód, jest własnością Państwa. Jako stronę postępowania nie potraktowano jednak w sprawie Starosty G., reprezentującego Skarb Państwa, który użyczył przedmiotowy grunt osobie trzeciej /osobie fizycznej/ na podstawie umowy użytkowania, lecz tę osobę fizyczną, która nie będąc samoistnym posiadaczem ani też właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną w sprawie /adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 29 Prawa wodnego/. Już tylko ta okoliczność, w istocie polegająca na wadliwej wykładni art. 29 Prawa wodnego polegającej na przyjęciu, wprawdzie w sposób dorozumiany, że to osoba trzecia, a nie właściciel gruntu, jest adresatem przepisów w tym artykule zawartym, wystarczy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego wypada stwierdzić, że również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty natury procesowej są uzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwotnie przeprowadzono wizję lokalną i ustalono, że zasypanie części przedmiotowego rowu doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie i zalewania gruntów wnoszącego skargę kasacyjną, w wyniku czego wydano decyzję uwzględniającą wniosek skarżącego, tyle że skierowano ją do osoby, która dokonała tej zmiany, a nie do właściciela gruntu. Decyzja ta w postępowaniu instancyjnym została uchylona, sprawę ponownie rozpoznano, dokonując nowej wizji lokalnej, w której już ustalono, że grunty nie są zalane w wyniku zasypania części rowu, nie ustosunkowując się prawidłowo do wyników wcześniej dokonanej wizji lokalnej. Nie dopuszczono też wniosku dowodowego skarżącego pomimo, iż w warunkach danej sprawy wydaje się to nieusprawiedliwione. Słuszne jest w tym zakresie kwestionowanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, że naruszono przepisy procedury administracyjnej wymagające szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego, pełnego odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego i szczegółowego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia na tle zebranych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku akceptując tak wadliwie przeprowadzone postępowanie naruszył tym samym wymogi procedury sądowo-administracyjnej w zakresie wskazanych podstaw skargi kasacyjnej. Organy administracji wiele miejsca i czasu poświęciły ustalaniu, czy przedmiotowy rów pełnił funkcję melioracyjną, podczas gdy nie to miało istotne znaczenie w sprawie, bowiem wystarczające było, że jako naturalne zagłębienie w ziemi pełnił faktycznie zadanie odprowadzania wód z danego terenu, zaś częściowe zasypanie go mogło doprowadzić do zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Jak to wynika z akt sprawy, właściciel działki sąsiedniej, któremu Starosta G. udostępnił przedmiotowy grunt na podstawie umowy użytkowania, nawiózł ziemi w obrębie tego rowu po to, aby ułatwić dostęp do znajdującej się w jego bliskości własnej zabudowy /budynku stodoły/, gdyż wody zalewające teren utrudniały korzystanie z tego budynku. Oświadczenia złożone w tym zakresie zawierają akta sprawy, jednakże w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Oczywiście nie stanowią one sensu stricto dowodu w sprawie, gdyż nie zostały złożone w sposób prawidłowy jako zeznania świadka wymagające zachowania odpowiedniej procedury, jednakże powinny one nasunąć organom administracji spostrzeżenia co do konieczności przeprowadzenia właściwych dowodów. Oddalenie skargi w tych warunkach było przedwczesne, bez rozważenia w ramach zadań sądu administracyjnego, że sąd ten powinien rozpoznać sprawę w aspekcie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet bez względu na zarzuty, jakimi posługuje się strona skarżąca. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi na zasadzie art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.