II OSK 422/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 250/18 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. M. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 9 października 2018 r., II SA/Wa 250/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę R. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji (KGP) z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] (KWP) decyzją z [...] października 2017 r. orzekł o cofnięciu R. M. pozwolenia na broń, którą doręczył stronie w trybie art. 43 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) w dniu 20 października 2017 r. W dniu 26 października 2017 r. do KWP wpłynęło żądanie strony uzupełnienia w/w decyzji na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., a jak wynika z dalszych ustaleń sądu a quo strona nie czekając na załatwienie tego żądania, 31 października 2017 r. nadała listem poleconym odwołanie od decyzji I instancji. Następnie [...] listopada 2017 r. KWP wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia swej decyzji, w którym pouczył, że nie przysługuje na nie zażalenie, natomiast - w myśl art. 127 § 1 i 2, art. 129 § 1 i 2 oraz art. 111 § 2 K.p.a. - od decyzji służy prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia w/w postanowienia. Postanowienie to organ wojewódzki doręczył stronie 13 listopada 2017 r. Rozpoznając wniesione odwołanie w ustalonym stanie faktycznym KGP uznał, że dopiero od dnia następnego od doręczenia przez KWP postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji, tymczasem odwołanie zostało wniesione 31 października 2011 r., a więc jeszcze przed terminem przewidzianym do wykonania tej czynności. Dalej w wyroku II SA/Wa 250/18 przywołano, że z uwagi na powyższe powołanym na wstępie postanowieniem, na zasadzie art. 134 K.p.a., KGP stwierdził niedopuszczalność odwołania R. M. od decyzji KWP z [...] października 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych – wniesienia go przed terminem przewidzianym do dokonania tej czynności. W sprawie [...] października 2017 r. wydano decyzję w I instancji, zaś [...] listopada 2017 r. postanowienie w przedmiocie odmowy jej uzupełnienia, którego doręczenie nastąpiło 13 listopada 2017 r. Jak wyjaśnił KGP, zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. dopiero od dnia następnego po dniu doręczenia w/w postanowienia – tj. od 14 listopada 2017 r. – zaczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, dlatego odwołanie strony z 30 października 2017 r. jest przedwczesne i nie wywołuje właściwych skutków prawnych, ponieważ zostało wniesione przed datą rozpoczęcia biegu terminu do jego wniesienia. W ocenie tegoż organu zastosowanie ma więc art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na w/w postanowienie KGP R. M. zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 9 K.p.a. W jej uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ nie poinformował w postanowieniu w przedmiocie uzupełnienia treści decyzji o przedwczesności uprzedniego odwołania, tymczasem obiektywnie było to możliwe. W przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji orzeczono dopiero [...] listopada 2017 r., zaś potraktowane jako przedwczesne odwołanie zostało wniesione już 31 października. Organ wojewódzki zaniedbał w ten sposób obowiązek właściwego informowania strony o jej prawach, w myśl art. 9 K.p.a. Prowadziło to do zniweczenie możliwości wniesienie skutecznie odwołania. Stosowny termin upłynął, zanim strona dowiedziała się z zaskarżonego aktu o bezskuteczności uprzedniej czynności. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie są sporne jej istotne okoliczności – fakt wniesienia odwołania jeszcze przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wniosku o uzupełnienie treści decyzji wydanej w I instancji. Oznaczało to – w jego ocenie – przedwczesność odwołania, wobec treści art. 111 § 2 K.p.a. Sąd wojewódzki uznał przy tym, że kwestie podniesione w skardze mogą być wyłącznie przedmiotem rozważań, o ile skarżący ponownie wniesie odwołanie i skieruje stosowny wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w myśl art. 58 § 1 K.p.a., z uwzględnieniem treści art. 58 § 2 zd. 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu w granicach wskazanych w at. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa): 1. dokonanie błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 111 § 2 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że termin z art. 111 § 2 K.p.a. jest "przesunięciem początku tego terminu do wniesienia odwołania nie przedłużeniem terminu z art. 129 § 2 K.p.a. o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku strony o uzupełnienie lub sprostowanie"; 2. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 9 K.p.a.; 3. naruszenie art. 8 i art. 15 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod jego nieobecność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona, która wniosła środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji, ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegać w całości rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wniesienie przez stronę wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie decyzji organu I instancji, nie pozbawia wniesionego skutecznie środka odwoławczego bytu prawnego, nie likwiduje go, ani nie niweczy skutku prawnego w postaci zaskarżonej decyzji, powołując się przy tym na orzeczenia innych sądów administracyjnych. W odpowiedzi KGP na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W ocenie tegoż organu brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie art. 111 § 1 K.p.a. powoduje "przedłużenie" terminu do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 K.p.a. Wykładnia skarżącego pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 K.p.a., gdzie dochodzi do przesunięcia terminu do wniesienia odwołania. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek terminu do wniesienia środka odwoławczego. Stanowisko to organ wspierał przez powoływanie stosownych judykatów. Za nietrafne uznano zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., skoro strona została poinformowana o skutkach wniesienia podania o uzupełnienie decyzji i możliwości odwołania się po doręczeniu jej postanowienia przez KWP. Zarządzeniem z 29 października 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 20 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podzielić należy stanowisko sądu a quo, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżącemu w dniu 20 października 2017 r. doręczono decyzję KWP w przedmiocie cofnięcia mu pozwolenia na broń palną do celów łowieckich. W 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania skarżący najpierw wniósł podanie o uzupełnienie decyzji w zakresie jej uzasadnienia, a następnie wniósł od tej decyzji odwołanie. Organ I instancji postanowieniem odmówił uzupełnienia swej decyzji, doręczając je ze skutkiem prawnym w dniu 13 listopada 2017 r. W postanowieniu tym pouczono o treści art. 111 § 2 K.p.a. W konsekwencji KGP stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., a sąd uznając to postanowienie za zgodne z prawem skargę oddalił. Przypomnieć należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, co do reguły poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana co do zasady pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. 2021, poz. 137). W realiach przedmiotowej sprawy słuszny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 111 § 2 K.p.a., z którego wynika, że "W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia". W ocenie sądu pierwszej instancji podzielającego w tym zakresie stanowisko organu II instancji, skoro KWP postanowieniem wydanym na podstawie art. 111 § 1b K.p.a. odmówił uzupełnienia swej decyzji wydanej w I instancji i doręczył to postanowienie skarżącemu w dniu 13 listopada 2017 r., wniesione przezeń odwołanie z 31 października 2017 r. uznać należało jako przedwczesne za niedopuszczalne w myśl art. 134 K.p.a. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Zgodzić należy się z tymi wywodami zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonego postanowienia, jak i argumentami zawartymi w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że taka językowa wykładnia cyt. przepisu stanowi w realiach przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu Naczelnego niedopuszczalne ograniczenie prawa strony do kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, prawa mającego swe źródło w pierwszej kolejności w regulacji konstytucyjnej – art. 78 Konstytucji RP, zaś na gruncie K.p.a. – w jego art. 15. Słusznie przeto skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie tego ostatniego przepisu, przewidującego wszak, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Innymi słowy, wykładnia przepisów, z których wynikałoby ograniczenie dostępu do kontroli instancyjnej decyzji wydanej w I instancji, winna być prowadzona z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa do zaskarżenia takiej decyzji. Taka wykładnia przepisów procesowych służy zapewnieniu skuteczności regulacji zawartej w art. 15 K.p.a., respektującej prawo do merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. Trafnie w wypowiedziach doktrynalnych wskazuje się, że stawianie na pierwszym miejscu czysto literalnej wykładni przepisów nie jest rozwiązaniem, które zawsze pozwoli realizować intencje prawodawcy (por. niepubl. glosę W. Sawczyna do postanowienia NSA z 21 lutego 2021 r., II OSK 246/21). W ocenie Sądu Naczelnego istnieją silne, istotne argumenty przeciwko takiej wykładni, a w konsekwencji zastosowania art. 111 § 2 K.p.a., jakie zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem. Sądowi pierwszej instancji umknęło uwadze, że skarżący wpierw domagał się uzupełnienia decyzji I instancji odnośnie tego jego składnika – uzasadnienia, co do którego przepis art. 111 § 1 K.p.a. oczywiście nie dopuszcza takiej możliwości. Nie uchybiając terminu z art. 129 § 2 K.p.a. skarżący wniósł następnie odwołanie, a organ I instancji odmówił uzupełnienia swej decyzji. Zatem kształt rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej meriti nie uległ zmianie. Odwołanie skarżący wniósł, zanim organ podjął postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia swej decyzji, zatem mógł nie mieć żadnej świadomości, iż – gdyby opowiadać się za językową wykładnią art. 111 § 2 K.p.a., żądając uzupełnienia decyzji w przedmiocie jej uzasadnienia (co było oczywiście niemożliwe), pozbawia się czasowo prawo do wniesienia odwołania od decyzji i winien oczekiwać na stosowne postanowienie organu I instancji. Nie można także uznać za trafne stanowiska sądu pierwszej instancji wobec tych zarzutów skargi, które następnie zostały powtórzone w skardze kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 9 K.p.a., a dotyczyły braku poinformowania strony o "przedwczesności" odwołania, czy właściwym terminie do wniesienia odwołania. Organ I instancji – KWP odmawiając uzupełnienia swej decyzji ograniczył się do literalnego przywołania treści art. 111 § 2 K.p.a., pomijając zupełnie kwestię wniesionego odwołania przez skarżącego. Poza zainteresowaniem sądu a quo, jak i organu odwoławczego, pozostało to, czy odmawiając uzupełnienia swej decyzji w dniu [...] listopada 2017 r., organ I instancji miał świadomość wpłynięcia do jego siedziby w tym samym dniu odwołania strony. Sugestia zawarta w zaskarżonym wyroku, aby w sprawie skarżący zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, względnie wskazać, że podtrzymuje argumentację wcześniej wniesionego odwołania, w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie stanowi przejaw nadmiernego formalizmu. Na niedopuszczalność aprobowania wykładni w takim aspekcie w rozumieniu regulacji zawartej w art. 111 § 2 K.p.a. wskazywano zresztą już w orzecznictwie (por. motywy wyroku NSA z 20 listopada 2018 r., II OSK 2971/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Konkludując: w realiach przedmiotowej sprawy nie było uprawnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji, gdy strona uprzednio wniosła żądanie uzupełnienia decyzji, a organ odmówił takiego uzupełnienia. Sąd Naczelny zwraca uwagę, że wykładnia art. 111 § 2 K.p.a. może nastręczać kłopotów, skoro należy uwzględniać i takie przypadki, w których możliwe jest wniesienie przez stronę wpierw w terminie określonym w art. 129 § K.p.a. odwołania, a następnie także przed upływem 14 dnia od dnia doręczenia decyzji I instancji, żądania uzupełnienia decyzji o pouczenie o środkach jej zaskarżenia. Nie można również wykluczyć, że odwołanie i wniosek w trybie art. 111 § 1 K.p.a. zostaną wniesione przez stronę tego samego dnia. W sprawach, w których występować będzie więcej niż jedna strona, mogą one korzystać zarówno z prawa do wniesienia odwołania, jak i z prawa wniesienia żądania w trybie art. 111 § 1 K.p.a. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący występowała jako jedyna strona, wniósł odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji I instancji, to okoliczność złożenia przez niego żądania uzupełnienia tej decyzji, przed wniesieniem odwołania, gdy odmówiono uzupełnienia decyzji, nie może prowadzić do kwantyfikowania tak wniesionego odwołania jako niedopuszczalnego. W tych okolicznościach uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, uznać należało, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, rozpoznając zaś skargę dojść należy do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., a naruszenie to nie tylko mogło mieć, ale i miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Organ II instancji rozpozna wniesione w sprawie odwołanie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.