II OSK 2971/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 219/18 w sprawie ze sprzeciwu Powiatu Sokólskiego, B.z siedzibą w S. i A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciwy B. z siedzibą w S. i A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżącego stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty Sąd I instancji odrzucił sprzeciw od powyższej decyzji wniesiony przez Powiat Sokólski. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy Nowy Dwór odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie szczegółowo określonych w tej decyzji obiektów przeznaczonych na działalność usługowo-produkcyjną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor L.M. Decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zaniechał prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie ustalając, czy zaistniały przesłanki do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Sprzeciwy od powyższej decyzji wniósł Powiat Sokólski, B. z siedzibą w S. oraz skarżące stowarzyszenie. W swoim sprzeciwie skarżące stowarzyszenie zarzuciło przede wszystkim, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie, bowiem w toku postępowania C. wniosło o uzupełnienie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, miało to wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania. Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw do uznania, że 14-dniowy termin do złożenia odwołania przez inwestora, powinien być liczony "od chwili publikacji" postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji organu I instancji tj. od dnia 6 marca 2018 r. Sąd I instancji sformułował pogląd, że nieprawidłowa jest wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a., która polega na przyjęciu, że złożenie odwołania jest dopuszczalne wyłącznie w terminie, o którym mowa w pierwszym ze wskazanych wyżej przepisów. Strona, która wnosi środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji, ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegała całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez tę samą bądź inną stronę postępowania, wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie tej decyzji, nie niweczy zatem skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji na mocy wniesionego skutecznie środka odwoławczego. Termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. jest zatem terminem dodatkowym, przedłużającym termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Możliwość skorzystania z tego dodatkowego terminu zaskarżenia decyzji, zyskuje znaczenie w szczególności, gdy dokonane przez organ I instancji uzupełnienie lub sprostowanie decyzji nadaje jej nowy kształt, odmienny od tego, który był przedmiotem wcześniejszego odwołania. Termin ten nie wyklucza więc ani nie zastępuje terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., ale go uzupełnia. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 111 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o tym, że termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji i w żaden sposób nie odnosi się do terminu do wniesienia odwołania, który biegł od daty doręczenia decyzji objętej wnioskiem o uzupełnienie. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której nie tylko utrudnione byłoby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania, bowiem odwołujący musiałby liczyć się z tym, że odwołanie, które złożył w terminie i zgodnie z pouczeniem, może zostać uznane za niedopuszczalne, w wyniku czynności procesowych innej strony, ale także dawałoby stronom "narzędzie do zwalczania" odwołań wnoszonych przez inne strony, bowiem złożenie wniosku o uzupełnienie powodowałoby automatyczną niedopuszczalność odwołania wniesionego przez inną stronę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). W ocenie skarżącego stowarzyszenia, polegało to na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz naruszeniu art. 151a § 2 p.p.s.a. (przez jego zastosowanie) oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie). Skarżące stowarzyszenie wskazało, że Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ odwołanie inwestora, jako przedwczesne, nie powinno zostać rozpoznane. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, organ odwoławczy błędnie nie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 lub art. 134 k.p.a., ponieważ wobec przedwczesności odwołania organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze lub stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Ponadto, w ocenie skarżącego stowarzyszenia, w sprawie doszło do naruszenia art. 111 § 2 k.p.a., z którego wynika, że odwołanie jest skutecznie wniesione, jeżeli czynność ta zostanie dokonana w terminie wynikającym z tego przepisu, a termin ten jest liczony jednakowo dla wszystkich stron postępowania. Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, jaki wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. ma wniesienie przez jedną ze stron postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Strona może jednak w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim przypadku, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). W tej sprawie decyzja organu I instancji została wydana 8 lutego 2018 r. i doręczona inwestorowi w dniu 12 lutego 2018 r., natomiast C. w dniu 9 lutego 2018 r. Inwestor wniósł odwołanie w dniu 26 lutego 2018 r. W aktach sprawy znajduje się również wniosek C. z dnia 22 lutego 2018 r. z prezentatą potwierdzającą wpływ do organu w dniu 27 lutego 2018 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast w jakim dniu i w jaki sposób wniosek ten został wniesiony, a w konsekwencji czy nastąpiło to w trakcie biegu terminu z art. 111 § 1 k.p.a. czy też już po jego upływie. Pomimo tego, organ I instancji postanowieniem z 5 marca 2018 r. odmówił uzupełnienia decyzji z 8 lutego 2018 r. (z przyczyn innych niż złożenie wniosku po upływie terminu z art. 111 § 2 k.p.a.). Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 6 marca 2018 r., a C. w dniu 7 marca 2018 r. Przed doręczeniem postanowienia C. organ odwoławczy wydał zaskarżoną w tej sprawie decyzję kasacyjną z 6 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela wykładnię art. 111 § 2 k.p.a. zaprezentowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Wykładnia ta pozostaje częściowo w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jedynie częściowo podziela pogląd wyrażony przez ten Sąd w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej od wyroku z 11 października 2016 r. w sprawie II OSK 2250/15 (Lex nr 2169067). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, że w przypadku gdy w postępowaniu strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 k.p.a., wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a więc także obejmującym rozstrzygnięcie uzupełniające. Forma rozstrzygnięcia uzupełniającego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to wchodzi do całości rozstrzygnięcia sprawy. Analogiczny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1299/10 (Lex nr 1103550), wydanym wprawdzie na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej, ale zachowującym aktualność również w tej sprawie. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji jak i odwołanie, to skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji rodzi taki skutek procesowy, że termin do wniesienia odwołania nie biegnie, do czasu doręczenia stronie rozstrzygnięcia wniosku o uzupełnienie decyzji. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2000 r. w sprawie II SA/Gd 1783/98, stwierdzając, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, a w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Pogląd ten jest akceptowany w doktrynie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 111 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018). Należy jednak pamiętać, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., to jest w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1222/15, ONSAiWSA z 2016 r., nr 6, s. 89). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zastosowanie art. 111 § 1 k.p.a. powoduje "uzupełnienie" terminów do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. Teza taka jest sprzeczna z treścią art. 111 § 2 k.p.a., a ponadto wprowadza niepewność w obrocie prawnym w sposób odmienny kształtując bieg terminów dla poszczególnych stron postępowania. W określonej sytuacji, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, może również powodować iluzoryczność instytucji uzupełnienia decyzji. Wydając decyzję w dniu 6 marca 2018 r. organ odwoławczy pozbawił stowarzyszenie, które wnosiło o uzupełnienie decyzji, możliwości wniesienia odwołania w terminie z art. 111 § 2 k.p.a. Postanowienie o odmowie uzupełnienia zostało bowiem wydane 5 marca 2018 r. i doręczone temu stowarzyszeniu 7 marca 2018 r. Jednocześnie jednak z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy wniosek o uzupełnienie został wniesiony w terminie z art. 111 § 1 k.p.a., co uniemożliwia ocenę, czy nastąpiło "przesunięcie" terminu, o którym stanowi art. 111 § 2 k.p.a. Jednak z tej przyczyny Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z 6 marca 2018 r., ponieważ jedynie stowarzyszenie wnoszące o uzupełnienie decyzji, a więc pozbawione możliwości wniesienia odwołania w terminie z art. 111 § 2 k.p.a., było uprawnione do kwestionowania naruszenia jego uprawnienia do udziału w postępowaniu, czego jak wynika z akt sprawy nie uczyniło. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w cytowanym wyżej wyroku z 11 października 2016 r. w sprawie II OSK 2250/15, zgodnie z którym "przedwczesne" złożenie odwołania powinno w takim przypadku skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Nakładanie na stronę, która złożyła odwołanie w terminie i o czym prawidłowo ją pouczono w treści decyzji, obowiązku ponownego złożenia odwołania w trakcie biegu terminu z art. 111 § 2 k.p.a. jest przejawem nadmiernego formalizmu i nie znajduje uzasadnienia. Ubocznie należy stwierdzić, że wydane w tej sprawie postanowienie organu I instancji z 5 marca 2018 r. o odmowie uzupełnienia decyzji nie zawiera prawidłowego pouczenia, co w sposób bezpośredni rzutowało na możliwość złożenia przez inwestora kolejnego odwołania. W stanie faktycznym tej sprawy inwestor byłby zatem zobowiązany nie tylko do złożenia ponownego odwołania, ale również wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, pomimo, że "pierwotne" odwołanie zostało wniesione w terminie. W przypadku gdy organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji, to w istocie nie doszło w tej decyzji do żadnych zmian, a więc organ powinien nadać bieg uprzednio złożonemu odwołaniu, ale oczywiście dopiero po upływie terminu wynikającego z art. 111 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak strona (w tym przypadku C.), której organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji nie kwestionowała tego rozstrzygnięcia, jak również nie kwestionowała, że decyzja kasacyjna z 6 marca 2018 r. została wydana przed upływem terminu przysługującego jej z art. 111 § 2 k.p.a., to uznać należało, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że przyjęcie stanowiska skarżącego stowarzyszenia prowadziłoby do sytuacji, w której utrudnione byłoby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania, bowiem odwołujący musiałby liczyć się z tym, że odwołanie, które złożył w terminie i zgodnie z pouczeniem, może zostać uznane za niedopuszczalne, w wyniku czynności procesowych innej strony, ale także dawałoby stronom "narzędzie do zwalczania" odwołań wnoszonych przez inne strony. Argument ten tylko częściowo zasługuje jednak na uwzględnienie. Przede wszystkim, przesunięcie terminu zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. nie pozbawia wnoszącego odwołanie jego uprawnień procesowych, bowiem jak już wyżej wskazano, odwołanie to powinno zostać rozpoznane, ale po zakończeniu biegu terminu z art. 111 § 2 k.p.a. Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wniosek z art. 111 § 1 k.p.a. może stanowić "narzędzie do zwalczania odwołań". Wynika to przede wszystkim z tego, że wniosek o uzupełnienie decyzji nie pozbawia stron prawa wniesienia odwołania, a jedynie przesuwa termin do jego złożenia i to niezależnie od tego, czy organ uzupełni decyzję czy też odmówi jej uzupełnienia. Nie można natomiast dokonywać wykładni contra legem art. 111 § 2 k.p.a., tak jak to uczynił Sąd I instancji przyjmując pogląd o "uzupełnieniu terminu do złożenia odwołania", tylko na podstawie ogólnego założenia, że instytucja z art. 111 § 1 k.p.a. będzie wykorzystywana przez strony postępowania do prób blokowania załatwienia sprawy zgodnie z intencją odwołującego się. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej częściowo zasługiwały na uwzględnienie, ale zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W szczególności dotyczy to zarzutów naruszenia art. 111 § 2 k.p.a., jak również przedwczesnego zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wobec braku zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się w zakresie prawidłowości przesłanek zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty, zgodnie z którymi ustalenie przez organ odwoławczy, że wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji został złożony w terminie (i przez uprawnione do tego osoby reprezentujące stowarzyszenie) powinno skutkować zastosowaniem art. 134 k.p.a. i stwierdzeniem niedopuszczalności przedwcześnie złożonego odwołania, a tym bardziej, jak to wskazuje skarżące stowarzyszenie w skardze kasacyjnej, umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze, że błędna ocena w zakresie zastosowania w tej sprawie przez organy art. 111 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. nie miała wpływu na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., a sprzeciw podlegał oddaleniu zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § i 2 p.p.s.a jak również zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli działalności organu administracji publicznej w tej sprawie, natomiast ewentualnej błędnej oceny zastosowania przez organy powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, nie można kwestionować zarzutem naruszenia przepisów prawa ustrojowego, jakimi są powołane art. 3 § i 2 p.p.s.a oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.