II OSK 426/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Anna Łuczaj, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. Z. i N. K.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 225/04 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003r., którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2003r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu geodezyjnego [...] położonych przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. wniesionych przez N. K. oraz J. Z. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając kwestionowaną decyzję nie wykazało, aby w sprawie w której orzekało jako organ odwoławczy zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. l38§2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, aby wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla przedmiotowej inwestycji wymagało przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zdaniem Sądu nie uzasadniało zastosowania w sprawie art. l38§2 k.p.a. to, iż organ I instancji orzekał w sytuacji, w której nie było ostatecznego orzeczenia organu konserwatorskiego w przedmiocie uzgodnienia inwestycji. Obowiązkiem Kolegium Odwoławczego było dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółki "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 1 października 1999r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należało ocenić, czy wskazana w tym wniosku inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami prawa. W ramach oceny zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązany jest uwzględnić stanowisko wyrażone przez organy uzgadniające. Przeprowadzenie wskazanych wyżej uzgodnień przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest obligatoryjne, a wydanie decyzji merytorycznej bez przeprowadzenia uzgodnień jest niedopuszczalne. Nie ulega też zdaniem Sądu kwestii, iż w dacie orzekania przez organ I i II instancji postępowanie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem konserwatorskim nie było zakończone ostatecznym orzeczeniem administracyjnym. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 4317/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r. wydane w następstwie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2001 r. Zdaniem Sądu I instancji nie jest trafny pogląd Kolegium, iż brak ostatecznego orzeczenia w przedmiocie uzgodnień konserwatorskich może być uznany za tożsamy z sytuacją, w której postępowanie wyjaśniające należy w całości lub w znacznej części powtórzyć w I instancji, nie ma bowiem przeszkód, aby w takiej sytuacji organ odwoławczy merytorycznie rozpatrzył sprawę po wydaniu przez właściwy organ ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem konserwatorskim. Nadto Sąd stwierdził, iż nie jest zrozumiałe ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji jest sprzeczna z uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 30 sierpnia 2001 r. Uchwała ta bowiem, dotycząca rozpatrzenia zarzutu J. Z. wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wilanowa Wschodniego Niskiego, odnosi się nie do terenu inwestycji (działka [...], podzielona na sześć działek, począwszy od nr [...], kolejno do [...]), a do działki o nr [...]. Ponadto akt ten, będący jedynie elementem postępowania w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie posiadający statusu aktu prawa miejscowego, nie wywołuje żadnych skutków w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sposób ogólnikowy Kolegium przedstawiło też kwestię pominięcia przez organ I instancji opinii Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa Wilanów z dnia 28 kwietnia 2000 r., 11 maja 2000 r. oraz 15 maja 2000 r. Nie jest jasne, w jakim zakresie pominięcie wskazanych wyżej opinii w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesądziło o wadliwości wydanej w tym postępowaniu decyzji i spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.127 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. Skargi kasacyjne od wyroku wnieśli adwokat J. Z. działający we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik N. K.–M. We wniesionych skargach kasacyjnych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 40 ust 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w ocenie skarżących to naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazując na powyższe uchybienia wnoszący kasacje na mocy art. 185§ 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania na mocy art. 203 pkt.2 p.p.s.a. W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych stwierdzono, iż skoro zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 138 § 2 kpa to należało wskazać, jaki przepis winien być zastosowany. Zdaniem skarżących brak ostatecznej opinii organu konserwatorskiego uniemożliwiał Kolegium wydanie merytorycznej decyzji. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, gdyż postępowanie takie przeprowadził organ I instancji. Wobec braku ostatecznego postanowienia dotyczącego opinii organu ochrony konserwatorskiej jedynym sposobem wyeliminowania z obrotu decyzji organu I instancji dotkniętej naruszeniem prawa materialnego było uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych powodów uznać należało zdaniem skarżących, że Sąd wydał wyrok z naruszeniem art. 145§ 1 pkt 1 c p.p.s.a. przy czym to naruszenie nie tylko mogło, ale miało wpływ na treść wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, iż zarzuty te są chybione. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 40 ust 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał przyczyn, dla których podjął decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III CZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie ulega jednakże żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9. 06. 1999 r. w sprawie III RN 7/99 OSNP 2000/9/338). Niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., a następnie brak wskazania przyczyn, dla których pominięto dyspozycję zawartą w tymże przepisie spowodował w efekcie wydanie przez organ odwoławczy decyzji z uchybieniem wymogom określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew wywodom stron wnoszących skargi kasacyjne Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest wskazanie przyczyn uniemożliwiających temu organowi wydanie decyzji merytorycznej, a w przypadku braku takich przeszkód winien sprawę rozpoznać merytorycznie. Celem bowiem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Tymczasem decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co więcej - przekazuje sprawę do rozpatrzenia organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a. Uchybienie przez organ II instancji wymogom przepisu art. 138 § 2 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym oparcie zaskarżonego wyroku na normie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. znajdowało uzasadnienie w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów uznając, iż obie skargi kasacyjne nie są zasadne Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.