II OSK 431/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz NSA Anna Łuczaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/11 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. II OSK 431/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 250/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ciechanów z dnia [...] września 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu Ciechanowskiego jako podstawowej instalacji utylizacji odpadów komunalnych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia SKO wskazało, że postawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p.) i inne przepisy szczególne. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale w wypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Definicję pojęcie "inwestycja celu publicznego" zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p, z którego wynika, że są to działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. 603 ze zm.) nieruchomościami (Dz.U. 7 r. cji celu publicznego gdyż aniu energi elektyrycznej U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603, ze zm.). Celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. SKO nie podzieliło zarzutu osób odwołujących się, że dla przedmiotowej inwestycji winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o lokalizacji celu publicznego. SKO stwierdziło, że użyte w art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów sformułowanie "decyzja o warunkach zabudowy" winno odczytywać się łącznie z treścią u.p.z.p., w której to ustawie pojęcie "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu" jest "pojęciem zbiorczym" i obejmuje zarówno decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o warunkach zabudowy ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego. Skoro inwestycją stanowiącą przedmiot postępowania jest budowa Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu Ciechanowskiego jako podstawowej instalacji utylizacji odpadów komunalnych w tym budowy kwatery składowania odpadów, budowy hali sortowni odpadów, kompostowni oraz obiektów pomocniczych, to inwestycja ta bezspornie wypełnia przesłanki określone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p, w związku z czym wymaga ustalenia lokalizacji celu publicznego. Zdaniem SKO, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a. Organ wywodził, że strony były w toku postępowania zawiadamiane zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto organ wskazał, że M. Z., E. W. (Z.) i M. K. brali czynny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. SKO uznało, że w sprawie nie doszło także do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 5 ustawy o odpadach. Artykuł 51 ust. 1 ustawy o odpadach pozostawia uznaniu organu, czy dowód w postaci ekspertyzy co do możliwości odzysku lub unieszkodliwienia odpadów w inny sposób, niż przez składowanie jest wymagany, czy też nie. Organ stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące oddziaływania na środowisko. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały przeanalizowane pod względem technologicznym, ekologicznym i ekonomicznym cztery warianty przedsięwzięcia. Wykazano, że wybrany wariant jest wariantem najkorzystniejszym. Nie został również naruszony, w ocenie SKO, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Wnioskodawca przedstawił bowiem wyniki badań oraz dokumentację geologiczno-inżynierską i dokumentację hydrologiczną określającą warunki dla budowy Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Woli Pawłowskiej, wykonane zgodnie z wymogami przepisów prawa. Skargę do WSA na powyższą decyzję SKO złożyła E. Z. zarzucając jej naruszenie: - § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów; - naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 5 ustawy o odpadach; - naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu skargi podniosła, że badania geologiczne przeprowadzono wyłącznie na terenie planowanego składowiska, pomijając teren otoczenia składowiska. W ocenie skarżącej, wyniki badań hydrologicznych przeprowadzonych na obszarze jej nieruchomości i stan faktyczny różnią się. Wskazała, że mapy załączone do wniosku są wykonane w skali 1 :10000, zaś prace wykonano ponad 2 lata temu. Stan wód w ubiegłym roku był rekordowy, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana we wrześniu 2010 r., zatem organ miał czas na naniesienie poprawek zgodnych z rozporządzeniem. Skarżąca stwierdziła, że w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. i w art. 51 ust. 1 i 5 ustawy o odpadach posłużono się terminem prawnym "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu", więc organ powinien wydać decyzję - jak się wyraziła - "w trybie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", a nie "w trybie decyzji o lokalizacji celu publicznego". Skarżąca podkreśliła, że art. 51 ust. 1 i 5 ustawy o odpadach nakazuje przeprowadzenie ekspertyzy, czy istnieje uzasadniona technicznie, ekologicznie lub ekonomicznie możliwość odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez budowy składowiska odpadów. Ekspertyza ta nie może być zastąpiona raportem oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. SKO wskazało również, że ze względu na fakt dołączenia przez skarżącą map na nośnikach elektronicznych dopiero do skargi, nie mogło odnieść się do tego materiału, gdyż nie był on znany organowi, ani pozostałym stronom postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Skarżąca po zapoznaniu się z aktami sprawy w terminie 7 dni mogła wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego i nie wniosła żadnych uwag. SKO podkreśliło, że prace geologiczne zostały wykonane zgodnie z projektem "Prac geologicznych dla określenia warunków hydrologicznych i geologiczno - inżynierskich dla Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla Gmin Regionu Ciechanowskiego w Woli Pawłowskiej. Skarżąca podnosi, że nie przeprowadzono badań w otoczeniu składowiska, a następnie wskazuje, że stan faktyczny na terenie nieruchomości sąsiadującej z terenem składowiska jest inny niż wykazano w badaniach hydrologicznych. Powyższe zarzuty są więc ze sobą sprzeczne. Zdaniem SKO nie istnieje konieczność powtórzenia badań hydrogeologicznych składowiska odpadów i jego otoczenia. Postępowanie administracyjne związane z ustaleniem warunków realizacji inwestycji jest postępowaniem wieloetapowym, prowadzonym przed różnymi organami, przez co jest długotrwałe. Każdorazowe powtarzanie zakończonego już etapu postępowania w związku z wystąpieniem zmiany warunków pogodowych, doprowadziłoby do paraliżu inwestycyjnego i byłoby społecznie i ekonomicznie nieuzasadnione. Podkreśliło, że dokumentacja hydrologiczna określająca warunki hydrologiczne dla budowy Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu Ciechanowskiego została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w dniu [...] czerwca 2009 r. Oddalając skargę E. Z. WSA stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszyło zarówno norm prawa materialnego jaki i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549) na obszarze planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia przeprowadza się badania hydrologiczne i geologiczne, których wyniki wraz z opracowaną dokumentację geologiczno-inżynierską i hydrogeologiczną dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów. Zakres badań geologicznych powinien uwzględniać między innymi rozpoznanie budowy geologicznej terenu planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia na podstawie co najmniej 5 otworów badawczych o głębokości wystarczającej do zbadania warstwy wodonośnej i warstwy izolującej, z tym że minimalna ilość rdzeniowanych otworów badawczych powinna wynosić 1 otwór na 1 ha badanego terenu. Z akt sprawy wynika, iż wykonano 21 otworów do badań geologiczno–inżynierskich i 5 otworów hydrogeologicznych. Dokumentacja geologiczno-inżynierska i hydrogeologiczna zaś została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, zgodnie z art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz § 3 i § 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrologiczne i geologiczno, co oznacza, że dokumentacja ta odpowiadała przepisom prawa. Sąd wskazał, że skarżąca stwierdziła, że na jej nieruchomości nie były przeprowadzone badania, a następnie, że wyniki badań, jakimi ona dysponuje są odmienne od wyników stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Oceniając powyższe Sąd zgodził się ze stanowiskiem SKO, że powyższa wypowiedź skarżącej jest wewnętrznie sprzeczna. Zwrócił uwagę, że wydając decyzję organ opierał się na materiałach dołączonych do akt sprawy, a w odniesieniu do badań hydrologicznych podstawę tę stanowiła dokumentacja przyjętą bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Nie była natomiast częścią dokumentacji, a zatem nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, dołączona przez skarżącą (w terminie późniejszym) mapa na nośniku elektronicznym. Sąd podniósł także, że nie zostało wykazane, czy i ewentualnie jaki wpływ miałby powyższy materiał na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu o niezasadności ponawiania badań hydrogeologicznych w 2010 r. z uwagi na zmianę warunków pogodowych i tym samym uznał, że podniesiony w tym względzie zarzut skarżącej nie jest uprawniony. Stwierdził, że wielokrotne powtarzanie tych samych czynności uniemożliwiłoby zakończenie postępowania w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że twierdzenia skarżącej o rekordowym stanie wód w 2010 r. nie zostały potwierdzone żadnym materiałem dowodowym. Ustosunkowując się do zarzutów, że w sprawie nie powinna być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ale decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd wskazał, że art. 51 ust. 1 i 5 ustawy o odpadach posługuje się pojęciem "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu dla składowiska odpadów", zaś przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy używa sformułowania "lokalizacja". Pojęcia te odnaleźć można także w rozporządzaniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Nie może jednak umknąć uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. W myśl art. 4 ust. ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca przewidział zatem dwa rodzaje aktów administracyjnych stosowanych alternatywnie. W przypadku inwestycji celu publicznego organ zobligowany jest do wydania decyzji lokalizacyjnej, która to decyzja objęta jest zakresem pojęcia "decyzji o warunkach zabudowy". Nie ma więc żadnych podstaw, aby twierdzić, że w przedmiotowym przypadku, w sytuacji, gdy nie kwestionowanym jest, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd podkreślił, że art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że "inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Rozdział 5 u.p.z.p. poświęcony jest w całości lokalizacji inwestycji celu publicznego i zawiera szczegółowe unormowania związane z tym rodzajem postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie istnieją więc żadne przesłanki uzasadniające stosowanie w sprawie regulacji prawnych odnoszących się jedynie do decyzji o warunkach zabudowy, w tym zakresie powołany wyżej przepis odsyła jedynie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. W ocenie Sądu podnoszona przez skarżącą kwestia nie uwzględnienia w sprawie udziału terenów czynnych biologicznie określonych w Zmianie studium uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ciechanów nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Dodatkowo Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) Jako nieuzasadniony Sąd uznał także ostatni z zarzutów skargi, stwierdzając, że art. 51 ust. 1 ustawy o odpadach wyraźnie stanowi, że można uzależnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy co do możliwości odzysku lub unieszkodliwienia odpadów w inny sposób niż przez składowanie. Jednakże przepis ten nie formułuje obowiązku żądania przez organ takiej ekspertyzy. Brak jest zatem przesłanek świadczących o tym, że nie przedłożenie ekspertyzy jest samo w sobie naruszeniem powyższego przepisu. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik E. Z. zażądał jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA celem ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię § 4.1. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska nakazują na obszarze planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia przeprowadzenie badań hydrologicznych i geologicznych, a zatem brak pełnych badań geologicznych niewątpliwie narusza zapisy § 4.1. ww. rozporządzenia. Podkreślił, że - w ocenie skarżącej - ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że badania hydrologiczne zostały przeprowadzone, natomiast badania geologiczne przeprowadzono tylko i wyłącznie na terenie planowanego składowiska. W dokumentacji geologicznej brak informacji o otworach do badań geologicznych w otoczeniu planowanego składowiska. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy i WSA nie wskazali chociażby jednego otworu z numerem oznaczenia takiego otworu, potwierdzającego badania geologiczne na obszarze otoczenia planowanego składowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA, zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń, stąd też NSA uznaje ją za własną. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że stosownie do § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549) na obszarze planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia przeprowadza się badania hydrologiczne i geologiczne, których wyniki wraz z opracowaną dokumentację geologiczno-inżynierską i hydrogeologiczną dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów. Zakres badań geologicznych powinien uwzględniać między innymi rozpoznanie budowy geologicznej terenu planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia na podstawie co najmniej 5 otworów badawczych o głębokości wystarczającej do zbadania warstwy wodonośnej i warstwy izolującej, z tym że minimalna ilość rdzeniowanych otworów badawczych powinna wynosić 1 otwór na 1 ha badanego terenu. Interpretacja cytowanego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i zasadna. Odmienne w tym zakresie stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie budzą także wątpliwości ustalenia Sądu dotyczące stanu faktycznego. W tym zakresie wskazać należy za uzasadnieniem wyroku WSA , że "Z akt sprawy wynika, iż wykonano 21 otworów do badań geologiczno–inżynierskich i 5 otworów hydrogeologicznych. Dokumentacja geologiczno-inżynierska i hydrogeologiczna zaś została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, zgodnie z art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz § 3 i § 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrologiczne i geologiczne, co oznacza, że dokumentacja ta odpowiadała przepisom prawa." Dodać także należy, że te ustalenia nie są kwestionowane przez skarżąca. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wydając decyzję organ opierał się na materiałach dołączonych do akt sprawy, a w odniesieniu do badań hydrologicznych podstawę tę stanowiła dokumentacja przyjętą bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Nie była natomiast częścią dokumentacji, a zatem nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, dołączona przez skarżącą (w terminie późniejszym) mapa na nośniku elektronicznym. NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezasadności ponawiania badań hydrogeologicznych w 2010 r. Zasadnie też wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA, "że wielokrotne powtarzanie tych samych czynności uniemożliwiłoby zakończenie postępowania w sprawie." Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.