II OSK 442/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Paweł Groński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K., D. G. oraz J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2612/16 w sprawie ze skargi Z. K., D. G. oraz J. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. K., D. G. oraz J. G. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2612/16, oddalił skargę Z.K., D. G. i J. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku skargę Z. K., D. G. i J. G., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego, położonego w G., przy ul. M. G., dz. nr [...], ob. [...] "K." według załączonej do wniosku dokumentacji projektowej w sytuacji gdy nastąpiła śmierć techniczna tego budynku; 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75, art. 77, art. 78, art. 84, art. 85 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, w szczególności dowodu z opinii biegłego, na okoliczność stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz oględzin przedmiotowego budynku co spowodowało, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niepełny, nie przeprowadzono dowodu na okoliczności istotne dla sprawy, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do ustalenia okoliczności wskazywanych w zaskarżonym postanowieniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego strona składała szereg wniosków dowodowych, które w znacznej części zostały pominięte. Zdaniem skarżących kasacyjnie stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo ponieważ tylko stosowna opinia biegłego mogła odpowiedzieć na pytanie, w jakim stanie jest przedmiotowy budynek. Złożony został wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i dowodu z oględzin budynku, jednakże wnioski te zostały pominięte. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że pominięcie dowodu z opinii biegłego było nieuzasadnione, gdyż miał służyć stronie do udowodnienia faktów, z których wywodziła skutki prawne. Nieuprawnione jest zaś pominięcie dowodów, jeżeli dotychczasowe postępowanie prowadzi do wniosków sprzecznych z twierdzeniami strony zgłaszającej dowód. Tym bardziej organ nie może ocenić okoliczności jako nieudowodnionej, jeżeli oddalił (pominął) wnioski dowodowe, które miały prowadzić do jego udowodnienia. Do naruszenia zasad postępowania dowodowego dochodzi zaś wówczas, gdy organ oddala wnioski dowodowe zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że przedmiotowy budynek grozi zawaleniem, jego ściany i fundamenty są przemrożone i zawilgocone. Stan techniczny dachu stwarza możliwość jego zwalenia zaś najistotniejszą zasadą w procesie budowlanym, jaką powinny kierować się organy administracyjne, powinna być zasada bezpieczeństwa. Wskazali również, że ewentualny remont budynku wielokrotnie przekracza koszt budowy nowego. Ponadto dalsze istnienie budynku grozi zagrożeniem życia osób w nim przebywających (np. bezdomnych), budynek jest zdewastowany, jest ruiną. Zdaniem skarżących kasacyjnie budynek utracił wartość historyczną ponieważ zaszły następujące przesłanki: - śmierć techniczna budynku, całkowite zniszczenie nie sprowadza się bowiem do zaistnienia stanu zerowego budynku, ale i również do stanu, gdy odbudowany budynek nie będzie zawierał starych elementów albowiem ze względów technicznych niemożliwym jest ich zachowanie, a powstanie nowego budynku będzie imitowało zabytek; - obiekt utracił w stopniu całkowitym walory użytkowe i architektoniczne; - remont wymaga przeprowadzenia w rzeczywistości pełnej jego rekonstrukcji, Skarżący kasacyjnie zarzucili, że organ w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonego przez stronę projektu rozbiórki. W sposób lakoniczny jedynie stwierdził, iż przeanalizował przedmiotowy dokument i uznał, że od strony konserwatorskiej niedopuszczana jest rozbiórka ww. budynku gospodarczego. W ocenie skarżących kasacyjnie takie zaniechanie powoduje naruszenie zasad postępowania dowodowego oraz wadliwość uzasadnienia poprzez jego niepełność i pozorność. Ponadto analiza przedmiotowej sprawy (w zakresie stanu technicznego budynku) jedynie na podstawie dokumentacji fotograficznej, narusza zasady prawidłowego postępowania, w szczególności w aspekcie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stanu sprawy. Organ zastąpił dokonanie stosownych oględzin budynku, analizą fotografii, co ze względu na istotę sprawy powoduje, iż nie podjęto żadnych kroków do dokładnego jej wyjaśnienia. Dodatkowo, zdaniem skarżących kasacyjnie, organ II instancji sam sobie zaprzecza, czego nie zauważył Sąd I instancji, wskazując, iż przedłożona przez stronę dokumentacja projektowa "Ocena stanu technicznego ekspertyza techniczna" jest zbyt ogólnikowa i wymagała poparcia innymi dowodami, a jednocześnie oddalił właśnie te dowody (np. opinię biegłego, oględziny). Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazali, że w przedłożonej przez nich koncepcji architektonicznej budowy nowego domu usługowego (na działce nr [...], powiększonej o działkę [...]), uwzględniono stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W piśmie tym wskazano, że nowa, jak i poddawana rozbudowie zabudowa, zlokalizowania na przedmiotowym terenie winna respektować charakter tradycji budowlanej i nawiązywać do niej zarówno wyglądem, jak i sposobie kształtowania bryły oraz elewacji zewnętrznych, geometrią dachów oraz sposobem zagospodarowania działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na uchybieniach przepisom postępowania prowadzących do błędnego ustaleniu stanu faktycznego, które to naruszenia, zdaniem skarżących kasacyjnie, nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji. W podstawach kasacyjnych podniesiony został również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) poprzez odmowę uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego w sytuacji gdy nastąpiła śmierć techniczna przedmiotowego budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie polemikę w zakresie przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego. Skarżących kasacyjnie podnoszą, że w sprawie należało przeprowadzić dodatkowe dowody, w tym z opinii biegłego oraz oględzin, na okoliczność stanu technicznego budynku i możliwości jego remontu. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, tj. organu wskazanego w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ ten ma bowiem swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób je wydających (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2667/17 oraz z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1372/17). Ponadto należy zauważyć, co słusznie też podnosi Sąd I instancji, że organy konserwatorskie posiadają wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie oceny dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy. Nieprzeprowadzenie w tej sytuacji dowodu z opinii biegłego nie dowodzi zatem, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera spójną i przekonującą argumentację wskazującą na wartość zabytku wyrażoną w zachowanej bryle, formie dachu, gabarytach, zachowanej oryginalnej substancji budowlanej obiektu. Jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu istotnym walorem tego budynku jest jego autentyzm i usytuowanie w obrębie historycznego zespołu budowlanego. Jest on integralną częścią zespołu szpitalnego, oddanego do użytku 1 września 1939 r. i stanowi oryginalny element całego założenia. Budynek ten przetrwał działania wojenne i zachował się w niezmienionej formie do dnia dzisiejszego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że żaden z dowodów pozostających w dyspozycji organu nie wskazywał na to, iż remont przedmiotowego budynku z technicznego punktu widzenia nie jest możliwy. Argumentem przemawiającym za tym z całą pewnością nie może być wskazywana w skardze nieopłacalność takiego przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 158/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkretnych argumentów przemawiających za koniecznością rozbiórki budynku nie zawiera także będąca przedmiotem oceny organu "Ocena stanu technicznego – ekspertyza techniczna" zawarta w "Projekcie rozbiórki budynku gospodarczego". Wskazuje się tam wprawdzie na duży stopień zużycia budynku (90 %), jednakże jak zauważa organ stwierdzone uszkodzenia są typowe dla historycznych budynków wyłączonych z użytkowania, w których zaniechano systematycznych prac remontowych. Projekt ten nie wskazuje także na istniejące niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej. Stan budynku potwierdza dołączona do akt dokumentacja fotograficzna i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie innych dowodów, w realiach niniejszej sprawy, nie było konieczne. Ponadto, co prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, organy konserwatorskie przy rozpoznaniu wniosku uwzględniły też okoliczności wynikające z gminnej ewidencji zabytków, a także wzięły pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu szpitala i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic P. i K. w G., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. (teren [...]).W § 13 pkt 1 ww. aktu dopuszczono jedynie, "w miarę potrzeb, wewnętrzną przebudowę budynków bez naruszania ich zewnętrznych gabarytów, w tym stromych dachów". Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wyraził opinię, że nowa, jak i poddawana rozbudowie zabudowa zlokalizowania na przedmiotowym terenie winna respektować charakter miejscowej tradycji budowlanej i nawiązywać do niej zarówno wyglądem, jak i sposobie kształtowania bryły oraz elewacji zewnętrznych, geometrią dachów oraz sposobem zagospodarowania działki. Opinia ta nie odnosi się w żaden sposób do możliwości rozbiórki zlokalizowanych na tym terenie obiektów, a wyraża jedynie stanowisko co do nowej zabudowy na tym terenie oraz rozbudowy istniejącej. Ponadto pismo to, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu, dotyczy planowanej przez organ samorządu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia zmiana nie został uchwalona. Wiążący dla organu był zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty wskazaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. Podniesione w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 78, art. 84, art. 85 nie zasługują zatem na uwzględnienie. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ustalonym stanie faktycznym przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organ. Stan techniczny budynku wyklucza obecnie jego rozbiórkę. Zasadnie zatem organ odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.