II OSK 444/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018r. sygn. II SA/Kr 1183/18 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1183/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego w O. przy ul. [...] na stację diagnostyki samochodowej na działce nr [...], zlokalizowanej w O. przy ul. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procedury poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: • art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskutek błędnego przyjęcia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, narusza postanowienia (§ 19 ust. 2 pkt 1a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta O. w granicach administracyjnych z wyłączeniem obszaru w rejonie ul. [...],[...],[...] i [...], a także obszarów, dla których znajdują się w opracowaniu oraz obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 maja 2013 r., poz. 3675; • art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, w której przepis ten z uwagi na przedmiot postępowania, tj. zgłoszenie sprzeciwu co do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania; • § 19 ust. 2 pkt 1a ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskutek przyjęcia, że stacja kontroli pojazdów stanowi "warsztat naprawy i obsługi samochodów", o którym mowa w ww. przepisie, podczas gdy przedmiotowa stacja kontroli pojazdów w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowana jako "warsztat naprawy i obsługi samochodów"; • § 1 PKD 45.20.Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskutek błędnego przyjęcia, że prowadzenie stacji kontroli pojazdów należy do usług wskazanych w PKD 45.20.Z. "Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, w wyłączeniem motocykli"; • § 1 PKD 71.20.B rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, wskutek błędnego przyjęcia, że prowadzenie stacji kontroli pojazdów nie należy do usług wskazanych w PKD 71.20.B "Pozostałe badania i analizy techniczne", w której między innymi mieści się wykonywanie określonych przeglądów technicznych pojazdów silnikowych, a te nie są tożsame z "warsztatami naprawy i obsługi samochodów"; • § 2 w zw. z § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów prawa polegającej na przyjęciu, że stanowisko zewnętrzne do pomiarów akustycznych musi być stanowiskiem zlokalizowanym "na otwartym powietrzu", nie zaś wyłącznie "na zewnątrz" stacji kontroli pojazdów; • § 19 ust. 2 pkt 1a ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 2 i § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie skutkujące przyjęciem, że skoro stacja kontroli pojazdów musi być wyposażona w stanowisko zewnętrzne do pomiarów akustycznych to sytuacja taka "musi się wiązać z generowaniem hałasu, nie mówiąc o innym oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną"; • § 13 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak jego zastosowania przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, pomimo że przedmiotowa regulacja dopuszcza "możliwość dotychczasowego wykorzystania i użytkowania terenów oraz remontu, przebudowy, rozbudowy (do 50% powierzchni zabudowy lub kubatury) istniejących obiektów, a zatem skoro dopuszczalne byłoby rozbudowanie istniejącego od wielu lat warsztatu napraw samochodów, to tym bardziej dopuszczalne powinno być rozbudowanie istniejącej nieruchomości o stację kontroli pojazdów, oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: • art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w lakonicznym sformułowaniu motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i nie odniesieniu się w pełnym zakresie do twierdzeń i zarzutów skarżącej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowa stacja kontroli pojazdów powinna być zakwalifikowana do klasy PKD 71.20.B "Pozostałe badania i analizy techniczne", do której należy między innymi "wykonywanie okresowych przeglądów technicznych pojazdów silnikowych". Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana przez skarżącą kasacyjnie inwestycja w postaci stacji kontroli pojazdów służyć będzie właśnie do wykonywania okresowych przeglądów technicznych pojazdów silnikowych, nie zaś do wykonywania napraw i obsługi samochodów. Taka kwalifikacja stacji kontroli pojazdów jest aprobowana i potwierdzona przez instytucje państwowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Za niesłuszny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalone jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowisko w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku jest "lakoniczne", jest ono jasne i precyzyjne – dokładnie podaje motywy rozstrzygnięcia. Nietrafne są także wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. I tak, chybiony jest zarzut naruszenia "art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie". Sąd wojewódzki prawidłowo zauważył, że w decyzji organu I instancji podstawa prawna została przez organ błędnie wskazana - podano art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, organ odwoławczy nie skorygował tej omyłki. Jednak niezależnie od tego uchybienia z uzasadnień decyzji obu organów jednoznacznie wynika, że to art. 71 ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego stanowił merytoryczną podstawę rozstrzygnięć. Błędne wskazanie podstawy materialnoprawnej nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bo podstawa prawna decyzji istnieje w przepisach prawa budowlanego. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zmiana sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na stację diagnostyki samochodowej jest zgodna z prawem miejscowym. Art. 71 ust. 5 pkt. 2 prawa budowalnego stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeszcze raz przypomnieć należy, że działka inwestycyjna nr [...], objęta zgłoszeniem zlokalizowana jest w jednostce [...]. Zgodnie z § 19, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z [...] marca 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z ustaleniami planu zawartymi w § 19 ust. 2 lit. 1a obowiązuje tam przeznaczenie zabronione, które obejmuje wszelkiego rodzaju obiekty i użytkowania terenów, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych, a w szczególności: obiekty i urządzenia produkcyjne, warsztaty kamieniarskie, stolarskie, ślusarskie, warsztaty naprawy i obsługi samochodów, stacje paliw. Mają racje organy orzekające i sąd I instancji, że stacja diagnostyki pojazdów, gdzie odbywają się okresowe przeglądy pojazdów to obsługa pojazdów, o której mowa we wskazanym wyżej paragrafie. Realizacja takiego obiektu w dotychczasowym budynku garażowo – gospodarczym niewątpliwie może wpłynąć na zakłócenie spokoju terenów mieszkaniowych. Funkcjonowanie takiej stacji zawsze, w mniejszym lub większym stopniu wiąże się z generowaniem hałasu, emisją spalin, czy chociażby zwiększonym ruchem pojazdów. Z tych względów wniesienie w sprawie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany należy uznać za prawidłowe. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 pkt. 2 prawa budowalnego. Nietrafne są także zarzuty naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Organ II instancji, a za nim WSA w Krakowie posłużyli się nim, aby zwiększyć swoją argumentację co do niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Przy wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani sąd I instancji, ani Wojewoda Małopolski nie byli zobligowani do powoływania się na definicje znajdujące się w tym rozporządzeniu. Polską Klasyfikację Działalności (PKD) wprowadzono do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych ( § 1 wskazanego rozporządzenia ). Zgodzić się także należy z sądem wojewódzkim, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 13 planu miejscowego. Przepis ten dotyczy sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu i stanowi, że "Dla obszaru objętego planem ustala się do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z przepisami niniejszej uchwały możliwość dotychczasowego wykorzystania i użytkowania terenów oraz remontu, przebudowy, rozbudowy (do 50% powierzchni zabudowy lub kubatury) istniejących obiektów". Bezsporne jest, że na terenie działki nr [...] nie ma stacji diagnostyki samochodów. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że "skoro dopuszczalne byłoby rozbudowanie istniejącego od wielu lat warsztatu napraw samochodów, to tym bardziej dopuszczalne powinno być rozbudowanie istniejącej nieruchomości o stację kontroli pojazdów". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.