II OSK 447/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 659/22 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2022 r. nr OA.7721.18.28.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 659/22, oddalił skargę J. U. (skarżący) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (WINB) z 31 marca 2022 r., nr OA.7721.18.28.2021, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 2 grudnia 2021 r., znak: PINB.5160.3.4.2021, wydaną w oparciu o art. 49e pkt 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego materiałów budowlanych, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 i 9 Pr.bud., poprzez niesłuszne przyjęcie, że urządzenie budowlane w postaci utwardzenia gruntu stanowi obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., poprzez bezzasadne powielenie jego błędnej wykładni skutkującej utrzymaniem w mocy decyzji opartych na niezastosowaniu przepisu, z którego wprost wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu nie wymaga zarówno pozwolenia na budowę, jak i nie wymaga zgłoszenia, a także poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o konieczności uzyskania pozwolenia, czy też dokonania zgłoszenia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, decyduje cel, możliwość wykorzystania i powierzchnia utwardzenia, mimo iż wskazany przepis tego rodzaju wskazań nie zawiera; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 7 Pr.bud., poprzez błędne przyjęcie, że możliwość wykorzystania wykonanego utwardzenia na potrzeby stanowisk postojowych dla 10 pojazdów nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, w sytuacji której realizacja tego typu przedsięwzięcia nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i nadinterpretację polegającą na przyjęciu, że fakt połączenia obiektów budowlanych z gruntem w sposób zapewniający obiektom tym stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym przesądza o ich zakwalifikowaniu do grupy budynków, podczas gdy dla ich kwalifikacji niezbędna jest również ocena, czy obiekt można od fundamentu odłączyć i przenieść bez uszczerbku dla konstrukcji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku niewłaściwej i nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaaprobował i powielił błędną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów dokonaną przez organy administracji obu instancji, która to ocena w konsekwencji doprowadziła do błędów w ustaleniach faktycznych skutkujących nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - niesłuszną akceptację błędnej oceny, jako że w przedmiotowej sprawie nie istniały nowe okoliczności faktyczne, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - niesłuszną akceptację błędnej oceny, jako że utwardzenie wykonane na działce nr [...] stanowi skład budowlany, w sytuacji gdy na utwardzeniu tym parkowane są pojazdy (samochody osobowe) należące do klientów sklepu będącego własnością skarżącego, zaś wykonanie takiej inwestycji dla 10 pojazdów nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia, przez co organ usankcjonował fakt, że organy obu instancji nie ustaliły w jakim zakresie zrealizowane utwardzenie może być wykorzystane do tego celu, co też nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonych decyzjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Granice tej skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wskazanie to powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych aktu prawnego. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne uniemożliwia w zasadzie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Ponadto, po części, zostały zredagowane w taki sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli zaskarżonego orzeczenia. W punkcie 1a) opisanej wyżej skargi kasacyjnej jej autor wskazuje na naruszenie art. 3 i 9 Pr.bud. Art. 3 Pr.bud. jest bardzo rozbudowany, składa się z punktów i zawiera definicje ustalające znaczenie pojęć, którymi posługuje się ustawa. Art. 9 Pr.bud. także jest rozbudowany, składa się z ustępów i punktów, które w swych postanowieniach regulują kwestię odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, która nie była w tej sprawie rozważana. Mając na względzie, że w analizowanym zarzucie mowa jest o urządzeniu budowlanym, zapewne skarżący kasacyjnie miał na uwadze art. 3 pkt 9 Pr.bud., jednakże nie został on powołany w podstawach kasacyjnych, ani uzasadnieniu środka zaskarżenia. W punkcie 1b) skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonych decyzji dotyczył reglamentacji obiektów budowlanych - wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, został on dodany do Pr.bud. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), uprzednio, tj. do 25 września 2005 r., norma ta dotyczyła kwestii remontu instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych oraz remontu instalacji gazu płynnego w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. W międzyczasie przepis ten pozostawał "uchylony". Autor odwołuje się do utwardzenia powierzchni gruntu, jednakże nie przywołał adekwatnej normy prawnej w konkretnej dacie obowiązywania, tj. art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr.bud. (obowiązuje od 19 września 2020 r.), czy też art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. (obowiązywał do 18 września 2020 r.). W punkcie 1d) skarżący kasacyjnie odwołuje się do "grup budynków", gdzie tymczasem, w niniejszej sprawie, mowa jest o "budowli", o czym świadczy także dyspozycja art. 3 pkt 3 Pr.bud. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną przywołuje art. 48 ust. 1 Pr.bud., nie uwzględniając, że nakaz rozbiórki oparty został o art. 49e pkt 1 Pr.bud. (organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie). Zauważyć trzeba, że kwestia kwalifikacji prawnej i oceny prawnej przedmiotu postępowania - jako budowli - placu składowego materiałów budowlanych - została już przez WINB przeanalizowana i zaakceptowana na etapie postanowienia z 26 października 2021 r., znak: OA.7722.18.15.2021 (wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego), od którego nie została wniesiona przez skarżącego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dla przypomnienia, nakaz rozbiórki został wydany wobec niezłożenia przez skarżącego, w ustawowym terminie, wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został niewadliwie ustalony i oceniony przez pryzmat art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 29 ust. 2 pkt 7 Pr.bud., a także zastosowanej podstawy prawnej z art. 49e pkt 1 Pr.bud. Nie zostało to skutecznie zakwestionowane w złożonym środku zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako plac składowy. W takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 98/23). Jeżeli utwardzenie powierzchni gruntu stanowi całość techniczno-użytkową, nadającą się, zgodnie z wymogami techniki, do określonego użytku, a nie istnieje między tym utwardzeniem i innym obiektem budowlanym taki związek funkcjonalny, który polega na tym, że utwardzenie jest nieodzownym warunkiem prawidłowego użytkowania obiektu, to mamy do czynienia z obiektem budowlanym, wymagającym pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2809/22). Analiza akt sprawy potwierdza, że utwardzenie terenu zostało zrealizowane dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji - tj. placu składowego, na którym przechowywane są różne materiały. Roboty budowlane nakierowane były na stworzenie zwartej i funkcjonalnej całości w postaci placu składowego. Inwestor w trakcie kontroli z 24 lutego 2021 r. oświadczył, że utwardzenie zostało wykonane w 2017 r., na terenie działki są składowane materiały budowlane na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, oraz że na utwardzenie placu nie posiada żadnych dokumentów, tj. pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Z protokołu kontroli wynika, że część powierzchni działki nr [...] (długości - 56,93 m; szerokości - 21,6 m) utwardzona jest płytami betonowymi o wymiarach 3 x 1,5 m. Na terenie utwardzenia w dniu kontroli, co potwierdza załączony do protokołu materiał zdjęciowy, znajdowały się liczne palety z materiałami budowlanymi, spiętrowane w kolumnach. W przeważającym stopniu były to palety z kostką brukową Polbruk oraz krawężniki. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, doszło do utwardzenia gruntu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, utwardzeniem terenu będą wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża polegającej na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia powinna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, 2024, art. 29, Nb 6; wyroki NSA: z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 970/17; z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2725/15). Prawidłowo była konstatacja Sądu I instancji, że z tego rodzaju trwałym utwardzeniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Płyty betonowe mają bowiem wymiary 1,5 x 3 m, zostały ułożone na wyrównanym uprzednio podłożu (za pomocą podsypki piaskowej), zostały ułożone w sposób bezpośrednio przylegający do siebie, o czym świadczy dokumentacja zdjęciowa, a łączna powierzchnia utwardzenia wynosi 1229,69 m2 (ponad 12 arów). Mając na uwadze sposób ułożenia płyt betonowych, wymiary poszczególnych płyt wykorzystanych do wykonania utwardzenia, jak i łączną jego powierzchnię należało uznać, że mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu o charakterze trwałym. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, w jaki sposób utwardzony teren pozostał powierzchnią biologicznie czynną. Słusznie podniósł także Sąd Wojewódzki, że ujawniony w trakcie kontroli wyżej opisany sposób użytkowania utwardzenia na działce nr [...] wykracza poza zakres niezbędny jedynie do obsługi komunikacyjnej budynku na działce sąsiedniej. Ponadto, nie można abstrahować od tego, że na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego, na której znajduje się m.in. sklep z narzędziami i materiałami budowlanymi, również wykonane jest utwardzenie (co wynika ze znajdującej się w aktach postępowania mapy), mogące pełnić funkcję służebną dla znajdujących się na tej działce budynków w postaci zapewnienia odpowiedniego dojazdu, dojścia, czy też miejsc postojowych i załadunku towarów i ich składowania. Nadto, jak słusznie przyjął Sąd "powierzchnia wykonanego utwardzenia pozwala na parkowaniu pojazdów w liczbie znacznie przekraczającej 10 miejsc. Z tego powodu niemożliwe było zakwalifikowanie wykonanego utwardzenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. jako parkingu do 10 miejsc postojowych.". Z powyższym ustaleniem skarga kasacyjna nie polemizuje. Na marginesie, można mieć wrażenie, że usunięcie materiałów budowlanych z działki nr [...], (nie wiadomo czy trwałe) miało na celu przyjęcie określonej linii obrony, celem uchronienia się od wydania nakazu rozbiórki. Nie można odmówił słuszności twierdzeniu WINB, że "nie sposób (...) uznać, że poprzez usunięcie składowanych na placu materiałów teren ten przestał pełnić funkcję placu składowego". Utwardzenie płytami betonowymi 1229.69 m2 powierzchni niezabudowanej działki nr ew. [...] wskazywało na to, że celem nie było zwykłe korzystanie z działki budowlanej, w tym jako miejsca postojowego dla 10 samochodów osobowych, ale właśnie wykorzystanie jej pod plac składowy. W konsekwencji, wobec niepodważenia skutecznie, poprzez stosowne zarzuty kasacyjne, ustalonego stanu faktycznego i wyrażonej oceny prawnej, skład orzekający przychylił się do kwalifikacji prawnobudowlanej wykonanego na działce nr [...] placu składowego jako samodzielnego obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, jednocześnie uznając, że art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 29 ust. 2 pkt 7 Pr.bud. nie miały w okolicznościach sprawy zastosowania. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego został wydany zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.